都江堰土改：行政破了法律的局
在地震之后的都江堰各鄉鎮，與皮兵一樣焦急等待轉讓自己宅基地的農民還有很多。除了重建的日常事務之外，他們最關心的就自己手里的宅基地何時能夠合法流轉，并由此獲得重建家園的資金。
如果這些宅基地真的如當地政府許諾的那樣順利轉讓的話，那將是中國農村土地產權制度改革史上一件破天荒的大事。盡管集體建設用地流轉已經討論多年，全國各地都在試驗，但至今尚無根本性突破。城鄉統籌工作中土地產權制度改革最難，而土地產權改革中宅基地的流轉最難。
宅基地流轉
拿著剛剛頒發的嶄新褐色集體土地使用證，皮兵有點惱火。
讓他惱火的是使用證記事欄中打印的一行字：“拆遷、改建、翻建……土地登記內容發生變更及土地他項權利設定變更、注銷的，持證人及有關當事人必須辦理變更土地登記?！逼けy以理解的是，明明說允許宅基地流轉，為什么還要在土地證上加上這句話，“這不是多余嘛，投資者看了這句話誰還敢來？人家買了你的地當然要改建了?！?
皮兵的惱火情有可原，5·12大地震之后，6月底，成都出臺了災后重建的46號文件，明確允許社會資金參與開發重建，這一措施被當地稱為“聯建房”。這一政策在尊重農民意愿的基礎上，允許自由選擇，既可以是集體合作，也可以是個人洽商。文件在第四部分提出，“做好產權流轉工作，要推動已登記發證的農村集體建設用地和房屋的依法流轉。受災農村地區范圍內合法取得并經確權、登記的集體建設用地，可以轉讓、出租、抵押、作價入股和合作等方式流轉使用”。聽到這些消息，皮兵盤算著把自己的近1000平方米的宅基地轉讓出一半或者三分之二，得到的錢用來重修房屋或者干脆去鎮上買套房子做買賣。
46號文件出臺后，都江堰青城山鎮空前熱鬧起來。來自成都和周邊城市的市民和投資者蜂擁而至。當地村民說，震后來此地的人居然比震前還多，但都不是來旅游的。8月30日，青城山鎮召開了聯建房咨詢會，青城山鎮的絕大多數村民派了代表，皮兵也去了，來自各地的市民和投資者也來了，據說規模有上千人之多。
不過，如皮兵所料，這些投資者還真的被土地使用證上的那一行字擋住了腳步。皮兵稱，見過上百人，都談不攏。甚至有人開出150萬的價格來，只要土地使用證能夠過戶，立馬給錢。按照現有的《土地管理法》，農村宅基地只允許在集體組織內部成員之間轉讓，城市居民是無權合法獲取的。在成都市內擁有一家商務酒店的老板陳江川告訴記者，來災區參與重建當然要盡份力，但也不能干虧本的買賣，“我們投資了卻不能發土地使用證，誰也不是傻子嘛！”
如今，青城山的農民比任何時候都更關心政策和國家大事。聊天時，皮兵甚至跟記者談到10月份十七屆三中全會可能會討論集體建設用地流轉問題，可能修改土地管理法。
剛剛聽說要給各戶頒發土地使用證時，皮兵非常興奮，“盼星星盼月亮地等了一個月，拿到了證，打開一看心就涼了半截”。皮兵第一反應就是找村干部要個說法，但村干部跟他一樣無奈。泰安村一組一位周姓的村民小組組長也向記者抱怨土地使用證上的那段備注，那段話分明是給投資人未來獲取合法權益埋下了障礙。他宣稱已經向上級政府反映了意見。意見有兩條：第一，能不能給參與聯建房的社會投資者頒發房產和土地使用雙證？第二，能不能把集體土地使用證中的那段話刪除？
9月初，聯建房的熱潮似乎有點減弱。由于擔心春節前不能重建家園，皮兵發牢騷說：“這些當官的，不行！”但是當官的這次確實被冤枉了。事實上，他們比皮兵還著急。
法律困境與行政力量
羅朝鵬，這位都江堰市委副秘書長兼統籌城鄉工作局局長正為集體建設用地流轉問題忙得團團轉。村民和基層政府反映的問題羅朝鵬早已明了。
“我給國土局和房管局做了協調工作，希望能夠把辦證手續明確下來”，羅朝鵬回憶，國土局和房管局的干部都猶豫，都說不敢辦，因為不符合現有法律。按照現有法律，集體建設用地流轉尚存障礙，而宅基地（按國土管理系統解釋，宅基地屬于集體建設用地）在市場上流轉則完全不可能。協調的最后結果是在咨詢會上宣布給聯建房投資者辦理土地備案。但這個備案毫無法律效力。
羅朝鵬承認，集體建設用地包括宅基地流轉確實與現有法律體系存在沖突，都江堰的做法是在遵守現有法律的前提下實現流轉，因此難度很大?！安贿^，既然是改革，就不可能不與現有法律發生沖突?！睘榇?，統籌城鄉局想了很多辦法，試圖在現有法律系統中尋找合理依據。比如，宅基地不能對城市居民轉讓，但以集體組織名義轉讓是不是就合法了？農民把宅基地交給集體組織，然后再買回來，性質是不是就變成一般的集體建設用地了？都江堰當地政府能做的就是尋找法律未禁止的空間。
盡管困擾不斷，都江堰乃至成都的農村產權改革仍舊有條不紊地推進。早在2007年底，成都作為城鄉統籌試驗區已經定下了開展農村產權改革的計劃。2008年1月，都江堰第一個成為農村產權改革試點。這也是都江堰在集體建設用地流轉問題上進展最快的原因之一。
5·12地震后，羅朝鵬也在第一時間參加到抗震救災工作中，那個時候很多人都已經忘了農村產權改革計劃。 十天之后，成都市委書記李春城指示，要把救災重建工作和農村產權改革結合起來。羅朝鵬這才從一線撤下來，開始著手安排農村產權改革事宜。
把救災重建和農村產權改革結合起來是成都市的一個獨到安排。盡管這一點在早些時候并沒有被認識到。震后成都市政府其實先出了37、38號兩個文件。這兩個文件對于重建工作指導以統規統建為主。羅朝鵬計算，如果全部是統規統建安置災民，都江堰需要200億資金。這對年財政收入30億的都江堰來說簡直是個天文數字。很快，基層政府都認識到災后重建和農村產權制度改革結合的雙贏效果。
災區特例？
在5·12地震中，都江堰受災較重。都江堰的農村產權制度改革因此也受到地震災害的影響。那么，都江堰的改革是不是一個特例呢？
農村土地產權改革試點事實上不止都江堰一市。據了解，基本未受災害沖擊的雙流、溫江和大邑同樣在2008年初被列為農村土地產權制度改革試點。成都的農村產權改革在震前已經逐步安排下去。
羅朝鵬表示，在2007年底成都市委明確了農村土地產權改革的方向。他指出，當時定下的方向是明晰農村土地產權，建立一套權益明確、歸屬清晰、流轉流暢的制度來增加農民財產性收入，促進農村生產要素的流動?！斑@才是改革的真正核心”，羅兆鵬說。
都江堰國土局國土服務保障辦公室主任王強告訴記者，在2005年，國土資源部已同意成都開始城鄉建設用地增減掛鉤試點，把立項權下放到四川省國土資源廳。此后，都江堰開始了確認產權頒證工作。災后，這一速度加快，現已辦理7000多戶，預計到10月份基本完成。與此同時，集體建設用地產權交易平臺和抵押擔保機構也開始成型。
另外值得關注的是，在成都成為城鄉統籌試驗區之后，中央各機構和部委在2008年4、5月份之間，密集考察成都。一個并未公開的消息是，8月份，也就是在成都公布災后重建與產權改革相結合的文件之后，國土資源部與成都市簽署了一個協議，在成都開展集體建設用地出讓制度試點。同時，據可靠消息，國土資源部政策法規司已經初步完成了《土地管理法》的修改草案，其中明確提出集體建設用地以及宅基地應當確認產權和使用權并合法流轉。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員賈若祥認為，成都的改革在法律上有所突破。中國的特點是采用試驗區的形式，以行政力量推動，用這種方式屏蔽現有法律障礙。事實上，按照現有規定，集體土地只能在集體內部轉讓，或者將土地退回集體，農民缺乏利益保障，也并不符合物權法精神。
成都以宅基地確權和流轉為基礎，尊重農民權利和意愿的做法與以往各地以集體形式合作的土地流轉試驗還是有所不同。中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映認為，農村產權制度改革首先要明確農民的權利，享受同等國民待遇。如果是集體合作，最好是企業和農民簽訂協議，村委會可以作為中介。之前的集體合作存在一些問題，股份化、公司化之后，農民的權益得不到保障。而且，沒有個體的宅基地流轉，就無法反映真實的市場價格?！安挥眠^于擔心農民喪失生活來源，農民很清楚他們轉讓土地的后果?！蓖跣∮痴f。
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