深圳：“居住證”下的承載力難題

這個問題同樣也在困擾著深圳。深圳，究竟是1000萬人口的城市，還是1500萬人口的城市？似乎沒有人能說得清楚。

不斷膨脹的人口總量和不合理的人口結構給深圳市的城市管理帶來了沉重的壓力。據最新統計數據，深圳目前總人口已超過1400萬人，其中戶籍人口才200多萬，流動人口居中國大陸各大城市之最，約占全國流動人口總量的10%。

另一方面，目前深圳的人口素質總體偏低。常住人口中，受過高等教育的人數比例只占14.26%，遠遠低于北京和上海。低人口素質、低端產業、低端消費相互存在，已經不適應高端產業發展的要求，成為制約產業升級的瓶頸。

7月22日，在深圳實施了25年之久的暫住證制度，隨著《深圳經濟特區暫住人員戶口管理條例》的廢止而宣告終結。從8月1日起，深圳將全面推行居住證制度，那些自1983年以來已融入市民生活的暫住證將成為歷史。

當地政府希望，即將推行的居住證制度，能全面縮小外來人員與戶籍人口享受待遇的差距，淡化戶籍觀念，摒棄“外來”、“暫住”思維，增進外來居民對深圳的城市認同感和歸屬感。

深圳市發改局人口管理辦公室調研員高華友，已在深圳市從事幾十年的人口管理工作。他是深圳市居住證制度設計的理論研究者和重要參與人之一。就即將實施的居住證制度的有關問題，本報記者對高華友進行了采訪。

經濟觀察報：為什么要實行居住證制度？

高華友：自1987年后，深圳經歷過幾次短時間內從人頭攢動到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動率依然保持在26%，每年交流量上百萬。一個城市必須要有人口規模，才有自我可持續發展的動力。因此，深圳必須增加戶籍人口。

經濟觀察報：在您那么多年的人口管理工作調研當中，發現了哪些問題是居住證制度實施的障礙所在？

高華友：深圳的居住證一事其實從2005年就開始提出，但推行日期一推再推，其中爭議最大、政府顧忌最大的問題就是社會公平。因為深圳即將試行的居住證，對已然存在的二元社會進行人口的重新分類，其中就涉及到公共資源分配的調整，這個調整如何保證公平呢？這是當時考慮更多的問題。

經濟觀察報：有沒有測算過，增加一個戶籍人口，政府需要付出多少成本？

高華友：國家發改委曾經做過一個調查，花多少錢可以把深圳所有的流動人口都轉變為戶籍人口。結論是：3年內投入2000億。我們在1995年也做過測算，將一個流動人口轉為戶籍人口，市財政將為此支付15萬元。按2007年的市價，每人至少需要35萬。

經濟觀察報：與暫住證相比，居住證的先進性在哪兒？

高華友：暫住證在人口管理方面相對滯后和呆板。而居住證相對人性化，它的信息能反映當前的情況。居住證會讓人感覺到，在深圳沒有居住證將寸步難行。這是人口管理和服務的一個手段。居住證對一個人的經濟、社會活動都考慮到了，一個人的信用和犯罪記錄都會在居住證的芯片上有所體現。

經濟觀察報：也就是說居住證的目的其實還是人口管理？

高華友：是的。暫住證作用消失之后，居住證會起到管理人口的作用。2001年收容遣送條例取消，之后兩年時間，深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬。其間，深圳一共有17.6萬戶無證經營戶，60萬戶無證攤販。這給城市的管理帶來了混亂。居住證比暫住證好的地方在于，它附著了很多暫住證所沒有的權益，包括社會保障等。持有居住證的人員，可以獲得住房、醫療、社保、子女入學等公共服務和便利措施。

經濟觀察報：居住證的試點情況怎么樣？如何確保居住證的有效實施？

高華友：從去年9月開始，深圳市在鹽田區率先進行“推居”試點工作，目前來說試點工作是成功的，最終達到了90%的辦證目標。目前各部門的任務是，怎么樣提高居住證的“含金量”，如何深化它的功能。當然，市民對居住證的認同也有一個過程。另外，一些醫保、銀行信用等數據也要逐步納入和落實。

經濟觀察報：對于深圳而言，多少人口是合適的？也就是說深圳市的人口承載力邊界在哪兒？

高華友：其實對于人口承載力，國際上也沒有一個標準?，F在的市場條件下，也沒有說必須達到什么樣的人口數量標準才行。資源都是可以調配的，講死了也就不客觀了。我們現在并不強調總體規?；蛘哒f控制規模。

經濟觀察報：年內要辦500萬張居住證，這是個什么概念？

高華友：這是辦證的速度和目標，而非對于人口規模的控制。因為還有許多基礎工作要做，比如一些個人資料的錄入等，需要一定的時間。

經濟觀察報：對于深圳來說，有沒有測算過到底深圳能承載多少人口？據說深圳市的人口目標是2020年，戶籍人口和暫住人口的比例達到1：1，總的人口數穩定在1000萬人。

高華友：我認為所謂的承載力界限不好說，在我看來，居住舒適度是衡量一個城市人口承載的重要指標，比如這個城市的基礎設施、人口結構、人均居住面積、占地面積等的滿意度。我認為，深圳最舒適的人口在850多萬人，過了900萬人口就擁擠點了，到了1500萬人的時候，就擁擠不堪了，但也難說這樣就肯定不行，具體都要看這個城市的經濟發展程度。

經濟觀察報：居住證制度之后，深圳將配合性地進行城中村、舊商業區、舊工業區以及舊居住區“四舊”改造。事實上，很多外來勞動者都居住在這里，是不是在利用行政手段迫使部分人離開深圳？

高華友：這只是城市空間結構的調整，是為了一個城市的安全和衛生，改變城市的面貌。這些地方改造之后，可能會增加利用率、景觀、公共活動空間等。這是個市場調節的過程，這也要求外來的勞動者能夠適應當地要求，是一個適者生存的法則，并非趕人。

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深圳人口管理制度的變遷

1983年，暫住證制度開始實施。

1984年，深圳開始啟用暫住證，將“集中管理”演化為用工單位事先向勞動部門提出申請的“指標控制”。

1990年成立了市人口管理領導小組，承認并開辦“非勞務暫住證”。

1995年深圳市人大通過《深圳經濟特區暫住人員戶口管理條例》，以地方立法形式確立了“以證管人”的管理思路。

2002年，深圳市還曾推出了《人才居住證》，凡具有高級專業技術資格、高級技師技術等級、碩士研究生畢業以上學歷的人可申請，持有深圳市人才居住證的人員享有和深圳戶籍人口機會同等的福利和待遇。

2003年7月，深圳用社區居住證積分管理模式取代傳統的暫住證管理模式。

2007年9月1日，深圳在鹽田區試點代替暫住證的居住證。

2008年7月22日，《深圳經濟特區暫住人員戶口管理條例》廢止。

2008年8月1日，深圳將正式告別暫住證，進入居住證時代。