中央代發2000億 地方債曲線放行

本報獲悉，根據國務院下發的一份通知，2009年地方政府債券發行規模為2000億元，各省區將在全國兩會前上報擬發行數量，由中央分配并代為發行。

國務院文件明確，地方政府債券用于地方公益性項目。這可能部分填補地方投資資金空白。

去年末，中央政府出臺4萬億投資計劃，地方陸續公布的投資規模超過20萬億元，項目資金來源成為關鍵。此后，放行地方債的呼聲日高。中央政府曾表示將適當向地方提供國債轉貸資金。

地方財政部門人士預期，規范地方政府債務的相關法規有望在年內推出，此后地方政府可能獲準自行發債。

地方債曲線放行

春節后剛一上班，各省區財政部門陸續收到了財政部的一份通知，要求地方政府上報2009年所需地方政府債券規模。

春節前，《國務院關于2009年地方政府債券有關問題的通知》就已下發地方財政廳和發改委。這是國務院第一份以“地方政府債券”為名的通知文件。

國務院的通知規定，地方政府債券由中央代理發行，中央代辦還本付息和發行費，本金利息和發行費最終均由地方政府承擔。還款方式為，年終結算的時候從地方政府財政專戶中扣減。地方債暫定期限為3年，發行規模為2000億元，用于公益性項目建設。

寧夏上報了60億元地方政府債券規模。寧夏財政部門的官員說，他們申請的地方政府債券主要解決中央項目的地方配套部分，“我們現在愁的就是地方配套這部分”。

這也正是地方政府債得以快速放行的原因之一。去年末，中央政府出臺4萬億投資計劃，其中中央配套資金為1.18萬億元，剩余資金來源于地方配套和社會資金。不過，據不完全統計，至今地方陸續公布的投資計劃總額已經超過20萬億元。

資金成為關鍵。由于去年四季度經濟增長率下滑至6.8%，地方財政收入大減。去年召開的全國發展改革工作會議上，就有地方省份向國家發改委反映了配套資金不足的問題，想多爭取一些中央資金。

2000億怎么分

問題是，僧多粥少，2000億地方政府債券如何分配？

本報獲悉，就此問題，財政部曾組織地方財政廳進行過數次討論。在2008年12月底的一次討論中，財政部曾提出，債券分配應該主要以償債能力為依據，不過一些省區并不認同這樣的分配依據，他們認為，這只能使東西部財力差距變得更大。這些省區希望一方面根據財力狀況，另一方面根據地方發展需要分配。還有一些省區則建議按項目分配。

一位地方財政廳官員說，最終國務院文件列了三個條件：首先是根據中央投資項目的地方配套規模；其次是地方項目建設需求；最后一項則是地方政府的償債能力。

但該官員說，起決定因素的應該是第三條，即地方政府的償債能力。

“現在地方項目資金需求那么大，如果不用償債能力約束的話，到期時將出現無法還款的現象?！鄙鲜龉賳T說。

目前地方債的利率和發行費還沒有明確。一位地方財政廳官員稱：“這個地方債形式上像記賬式國債，記賬式國債發行后可以流通，所以我估計利率不會太低，發行費也由我們出，這個地方債的成本不會小?！?

一些地方政府官員表示，如果地方政府能做好與金融機構的貸款協議平臺，可能其籌資成本會小于地方政府債券。分析人士認為，在東部沿海地區，如果一些省區融資渠道比較寬，也可以不申請地方政府債券。

據悉，全國兩會之前，關于地方政府債券的利率、發行費以及各省區市的具體數字將會審批下來?！霸龠t今年的事情就做不了了?，F在中央第二批1300億的投資資金已經陸續下撥地方，其配套資金需要馬上跟上，所以在兩會前一定要拍板了?！币晃坏胤截斦賳T說。

地方自行發債可期

此前，中央政府一直表示將以國債轉貸的方式給地方以資金支持，最終卻轉為中央代發地方債，財政部門的人士稱，這主要是考慮推進《地方政府債務管理暫行條例》。

此次國務院的通知只適用于2009年，明年是否仍然采取中央代發地方債的方式尚不明朗。不過，財政部條法司已將 《關于加強地方政府債務管理暫行條例》列入2009年立法計劃中。

一些地方的財政官員預期，這份文件很有可能在今年推出，《條例》出臺，意味著地方政府將獲準自行發債。

《預算法》第28條明文規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，這也是地方政府一直不能自行發債的原因之一。

在地方政府是否可以發債的問題上爭議一直存在。近年開始趨于統一，支持地方發債，但擔憂并沒有減少。

有報道顯示，截至2007年底，中國地方政府性債務總額仍達到40000多億元，這里不包括隱性債務。有專家擔憂地方債可能成為中國經濟最大的潛在風險。

地方政府債務主要由地方政府以政府或單位名義舉借的外國政府貸款、亞洲開發銀行貸款、國際農發基金貸款、國債轉貸資金、國內金融機構貸款及中央專項貸款等構成。今后地方政府債券將成為地方債務的構成部分，甚至將逐漸成為主要債務。

地方政府在過去禁止舉債的情況下已背上了巨額的債務，地方債放行后，地方政府有多大的自制力控制發債規模和債券使用用途？這也是為何此次既要放行地方債，又要中央代發的原因。

從2008年開始，地方政府債務進入還款高峰期，貸款投資的項目大多為公益項目，沒有經濟效益，還款壓力驟然增加。以河南省焦作市為例，焦作市本級每年由財政歸還的債務本息近3億元。在這樣的背景下，如果允許地方發債會怎樣？

“這幾年關于地方政府債務的研究和呼吁，主要目的不是為了做到地方政府零債務，而是通過允許地方政府發債，把顯性和隱性債務更透明地管理起來，防范風險?！敝袊鐣茖W院財貿所研究員楊志勇說。

正在制訂中的《條例》因此被認為是“國務院的另行規定”。

監督問題

國務院下發的通知明確要求，地方債要經過地方人大通過，并做預算調整。一位地方財政官員說，這筆收入在收入中反映，在項目支出中列入，不做赤字，因為地方政府不允許有赤字。

1997、1998年國債轉貸資金均未列入預算管理，只是在事后由審計署進行國債項目審計。

今年1月6日，財政部預算司召集各省預算處長對《地方政府債務預算管理辦法》進行了討論。財政部要求地方政府將今年中央代發地方債納入預算。但會上各省普遍認為，列入2009年預算恐怕來不及，當時地方預算已經編制基本結束，但地方債具體數額還未確定。

國家審計署審計長劉家義近日也強調，地方債管理不能走1997年未納入預算管理的老路，而應將地方政府的“內債”和“外債”統籌納入地方財政預算進行管理。

過去幾年，財政部曾要求部分省市編制復式預算，包括政府債務預算，但少有省市響應。各省對政府債務怎么編預算意見都不一樣，“既然做預算，就要通過人大來批，批了這個債務約束性又不像一般預算約束性那么強，在執行過程中可能比一般預算執行起來難度大?！币晃坏胤截斦賳T說。

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