經濟觀察網 記者 李華清 全國第一經濟大省正憋著一股勁將省內兩個遠離省會的地級市打造成省域副中心城市，并試圖以此促進省內各區域協調發展。

1月24日，廣東省省長馬興瑞在做2021年廣東省政府工作報告時提到，2021年廣東省政府要“支持汕頭、湛江加快建設省域副中心城市。建立廣州與湛江、深圳與汕頭深度協作機制，加快打造現代化沿海經濟帶東西兩翼重要發展極。”這已經是連續兩年，廣東省政府在政府工作報告中將支持汕頭、湛江建設省域副中心城市列為年度重點工作。

廣州與湛江、深圳與汕頭的合作也在近期有了新進展。1月26日，湛江與廣州兩地市政府簽署戰略合作框架協議，深圳與汕頭市政府的深度協作框架協議簽署得更早些，1月8日簽署完成。廣州與深圳是廣東省內當之無愧的“雙核”城市，廣州和湛江、深圳和汕頭“拉紅線”，旨在加速形成“雙核+雙副中心”發展動力機制。

而廣東省政府還在蓄力中。1月27日，經濟觀察網記者從廣東省政府處了解到，省委全會明確要求研究制定汕頭、湛江加快建設省域副中心城市的政策舉措，目前省委省政府關于支持汕頭和湛江建設省域副中心城市的政策文件正在報批中，后續會向社會公開。

意在促進區域協調發展的手段不少，廣東省政府為何選擇打造省域副中心城市？又為何選擇汕頭跟湛江成為省域副中心城市？這兩個城市是否能擔負起重任？

雙省域副中心城市

省域副中心的說法，由湖北社科院的學者在2001年提出，指的是一省之內，距離省會城市較遠，但綜合實力較周邊地區強，能帶動周邊地區發展的城市。

除開廣東省，還有其他省份在探索建設省域副中心城市，典型的有湖北省將宜昌、襄陽確定為省域副中心城市，湖南省將衡陽、岳陽確定為省域副中心城市。

在廣東省，省政府文件首次明確汕頭、湛江的省域副中心城市地位的文件，可以追溯到2017年12月發布的《廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃（2017-2030年）》，該規劃指出，珠三角和粵東粵西兩翼發展不協調問題仍較突出，一體化發展格局尚未形成，要支持粵東粵西地區加速崛起，形成新的增長極，充分發揮汕頭、湛江作為省域副中心城市的帶頭作用。

不少汕頭、湛江市民將自己的家鄉被定位為省域副中心城市看成意外之喜。在廣東省社科院改革開放與現代化研究所所長鄧智平看來，省域副中心城市的地位層次可以排在省會與地級市之間。而即使到了2020年，湛江的GDP為3100.22億元，汕頭的GDP為2730.58億元，3000億元左右的GDP規模，在GDP總量已經領跑全國32年的廣東省，實屬普通。2019年，汕頭、湛江兩地的人均GDP均在4萬元規模，而國內人均GDP已經突破7萬元。

區域發展不協調的問題，困擾著廣東省歷屆政府領導班子。在地圖上看，廣東省的輪廓像一個雞腿，呈東西走向，按地理位置劃分，可以分為珠三角地區和粵西、粵東、粵北地區，粵北多為山區。2010年，時任廣東省省委書記的汪洋在調研河源市時曾說，全國最富的地區在廣東，全國最窮的地區也在廣東，是廣東之恥，也是先富地區之恥，一定要打好縮小貧富差距的硬仗。

多年來廣東省一直試圖促進省內各區域的協調發展，例如2013年前后大力實施粵東西北振興發展戰略，2008年前后大力實施雙轉移戰略。所謂雙轉移，指的是“產業轉移”和“勞動力轉移”，珠三角勞動密集型產業向東西兩翼和山區轉移，而東西兩翼和山區的勞動力一方面向當地的第二、第三產業轉移，另一方面，高素質勞動人口向珠三角轉移。

目前來看，縮小貧富差距的硬仗還未取得勝利。廣東省的統計年鑒數據顯示，2019年，珠三角生產總值將近8.7萬億元，東翼生產總值將近7000億元、西翼約為7600億元、山區約為6200億元。

鄧智平向經濟觀察網記者指出，省域副中心城市的確立，折射出廣東省政府領導班子對于區域發展戰略想法的改變：“按照國家提出的主體功能區要求，改變了原來簡單按照地理位置劃分區域的思維，轉變依靠珠三角產業轉移或者產業溢出來帶動粵東西北梯度發展的固有思路，實施以主體功能區為引領的區域發展新戰略，根據每個區域的基礎條件、資源稟賦、發展潛力來確定每個區域的基本功能。”

2011年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，要求推進形成主體功能區，要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

廣東省目前規劃的區域發展格局可以總結為“一核一帶一區”，“一核”指的是珠三角地區，是引領全省發展的核心區和主引擎，該區域包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶9市；“一帶”即沿海經濟帶，是新時代全省發展的主戰場，該區域包括珠三角沿海7市和東西兩翼地區7市，東翼以汕頭市為中心，包括汕頭、汕尾、揭陽、潮州4市，西翼以湛江市為中心，包括湛江、茂名、陽江3市；“一區”指的是北部生態發展區，是全省重要的生態屏障，該區域包括韶關、梅州、清遠、河源、云浮5市，重點以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，嚴格控制開發強度，大力強化生態保護和建設，構建和鞏固北部生態屏障。

2019年7月，廣東省政府印發《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局 促進全省區域協調發展的意見》。1月27日，廣東省政府方面在回復經濟觀察網的采訪時介紹：“推動汕頭、湛江加快建設省域副中心城市，是我省貫徹落實習近平總書記視察廣東重要講話和重要指示批示精神的重要舉措，也是加快構建‘一核一帶一區’區域發展格局的重要抓手。”

后續發展展望

省域副中心城市的確立，讓汕頭、湛江這兩個城市，從原本顯得邊緣的城市，搖身一變成為自己所在區域的龍頭老大，這是汕頭、湛江的新發展機遇，也是汕頭、湛江面臨的新發展考驗。

省域副中心城市的建設正在如火如荼開展中。1月26日，中鐵工程設計咨詢集團有限公司官網公示粵東城際鐵路汕頭至潮汕機場段項目社會穩定風險分析，該鐵路項目自汕頭站南端引出，全線44公里，設8座車站，其中6座車站設在汕頭。2020年1月，粵東最大的高鐵站——汕頭站樞紐一體化工程項目開工，汕頭站將成為高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路以及城市軌道、公路客運、城市公交等多種交通方式于一體的綜合交通樞紐。而如果時間倒退回到2018年，汕頭站還稱不上是高鐵站，外地學生如果選擇高鐵抵達位于汕頭金平區的汕大，最近的下車站點為位于潮州市內的潮汕站。

據汕頭日報報道，1月26日閉幕的省十三屆人大四次會議定下來，2021年有超過50個汕頭相關的重點項目列入當年省重點建設項目計劃，覆蓋基礎設施項目、產業工程項目和民生項目。

1月初，國家民航局正式批準湛江遷建機場命名為“湛江吳川機場”。目前的湛江機場位于湛江霞山區，最早由法國殖民政府在1936年修建。早在2009年的粵西工作會議上，就有提議稱，應該將湛江機場遷建到湛江、茂名兩市之間，增大湛江機場的輻射能力，2019年9月，湛江機場遷建工程可研報告獲批，2019年10月，湛江機場遷建工程項目動工建設。

同在1月初，寶鋼湛江鋼鐵三高爐系統項目全天候碼頭正式投入試生產運行。寶鋼稱得上是廣東省政府為湛江牽線遷入的一個大項目。中科煉化是省政府為湛江引進的另一大項目，確定落地湛江東海島的時間可以追溯到2009年，2019年底，中科合資廣東煉化一體化項目在湛江東海島舉行工程交接儀式，2020年6月投產。

在華南城市研究會副會長孫不熟看來，生產要素流動背后的主要推動力量還是市場力量，廣東省支持湛江、汕頭建設省域副中心城市建設，最大的發揮空間在基礎設施投資和產業合作方面。

廣東省在2019年印發的《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局 促進全省區域協調發展的意見》提到對汕頭、湛江的一些發展規劃，例如賦予汕頭、湛江部分省級管理權限；支持汕頭開展營商環境綜合改革試點，充分發揮汕頭華僑經濟文化合作試驗區、汕潮揭臨港空鐵經濟合作區、揭陽濱海新區、潮州港經濟開發區等重要平臺作用，大力推進汕潮揭同城化發展；充分發揮湛江作為北部灣地區中心城市作用，大力推進湛江、茂名、陽江都市區建設，主動對接國家支持海南建設自由貿易港戰略，積極參與國家南海開發，拓展大西南和東盟發展腹地；加大省對重大產業布局的統籌力度，推動重大產業、戰略性新興產業布局到東西兩翼沿海地區，培育壯大粵東生物醫藥、石化等產業集群，支持湛江巴斯夫新型一體化石化基地建設，打造粵西區域重化產業集群。

鄧智平則指出，省政府除開可以在基礎設施和產業落地方面給予汕頭、湛江支持外，在人才引進、政府轉移支付、用地用海指標等方面也可以對兩地有所傾斜，例如廣東實施過的“揚帆計劃”，就是為粵東西北地區引進高層次人才。

在汕頭和湛江的發展史上，兩市都曾有過輝煌。兩市均是港口城市，汕頭的開埠時間可以追溯到19世紀60年代，1980年成為首批經濟特區之一；湛江在19世紀90年代被法國租借時，就有稱號“廣州灣”，1984年成為首批沿海開放城市之一，1960年，鄧小平視察湛江時，給湛江打了一個品牌叫“北有青島，南有湛江”，但在中國40余年的改革開放歷程中，對比廣東省內一些城市發生的翻天覆地變化，汕頭和湛江顯得落寞。在省域副中心城市建設行動中，它們能如期成長嗎？

鄧智平認為，汕頭和湛江在改革開放歷程中發展速度滯后的一個很大客觀原因是，政策扭轉了它們原本的地理位置優勢，讓它們原有的優勢變成劣勢。改革開放后，廣東省大力發展外向型經濟，香港成為國際資本和國際產業進入中國內地的中轉站，毗鄰香港的深圳率先發展，靠近廣深的其它珠三角城市得以被輻射帶動，汕頭和湛江離得遠，成了“圈外人”。

“主觀原因，肯定也是有的，但很難判斷影響有多大。”鄧智平到現在還記得湛江在1998年被揭露的特大走私案。該走私案在當時是新中國成立以來走私數額最大，涉及黨政機關、執法部門人員最多的經濟犯罪案件，大肆走私汽車、成品油、鋼材等貨物，案發之后，驚動了國務院，最終是由中紀委牽頭，會同最高人民檢察院、公安部、國家審計署、海關總署和廣東省委、省紀委出手查處。

而潮汕人宗族意識比較強，這個特征猶如雙刃劍，表現為好的一面是團結，表現為不好的一面是排外，汕頭難以達到從小漁村發展起來的深圳對外地人的包容度。

此外，鄧智平認為，湛江在早期，沒有充分發揮出沿海開放城市的政策作用，在別的城市將發展重點放在工業領域的三來一補（來料加工、來樣加工、來件裝配、補償貿易）時，湛江將重點放在農業領域的兩水一牧（水果、水產品、畜牧業）。

但時代已經改變，中國開放的大門越開越大，香港對內地城市的經濟影響力降低，汕頭和湛江的營商環境、發展眼光也發生了轉變。

“（我）對汕頭、湛江建設省域副中心城市的信心值應該說很高，對于廣東來說，縮小珠三角與粵東西的貧富差距是只許成功不許失敗。”鄧智平說。