經濟觀察網 記者 丁文婷 1月23日，上海市政協十三屆四次會議開幕，上海市政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在提案中提出，在不影響歷史街區風貌的情況下，增加中心城區住房供應，讓就業在中心城區的人口可以減少職住分離，同時，陸銘建議增加建設用地供應，特別是軌道交通沿線的建設用地供應，加強低效利用的工業和商服用地向住宅用地靈活轉換，在中心城區建設更多商品房和公租房，適度放松容積率管制，在保障安全的前提下，提高對各種低成本居住形態的包容度。此外，加強對空置住房的統計，可考慮率先出臺政策，對長期空置（未居住也未出租）的住房征收空置稅。

從陸銘掌握的手機信令數據來看，在過去10年，上海市人口有從之前的疏散又重新回到中心城區的現象。上海新增生產性服務業崗位大量集聚在中心城區早在2008年經濟普查中就已經呈現出來，因此，上海出現人口重回中心城區的現象，而且是晚于發達國家大城市20-30年，并不意外。

保障中心城區的住房供應無疑會增加中心城區的人口密度，與通常被認為的“疏”才能治堵相悖，但在陸銘看來，疏散中心城區的人口反而可能造成擁堵的加劇。

陸銘解釋：假定城市內部人和人之間的互動頻率維持在一個既定的數量上，將人口從中心城區疏解到郊區，將使得人口密度總體下降，人和人之間進行互動的距離上升。在給定互動頻率的情況下，互動距離的上升就意味著通勤距離、時間和資源消耗是上升的。如果再給定道路和基礎設施的資源總量，那么結果就是擁堵增加。

而增加人口密度反而可能緩解城市的擁堵問題，縮短人們的通勤時間。首先，人口密度高的時候，市民到周邊的生活服務的距離會比較短，更容易建成15分鐘生活圈，也可以使居民到工作地點更近，出行的需求相應下降。其次，人口密度高，人們會提高公共交通利用率。公共服務的提供本身是有規模經濟效應的，高人口密度使得公共交通能夠被有效地提供和利用。

陸銘認為，行政力量疏解人口不僅不能緩解交通擁堵，還可能造成經濟增長和生活質量的下降。如果假定人們互動的頻率給定，通勤的距離和成本上升，就是生活質量的下降。而考慮到通勤的距離和成本上升，城市的居民就會減少互動的頻率，這意味著給居民的就業和服務消費施加了一個約束，經濟增長和生活質量必定受到損失。即使這時擁堵是減少了，但卻看不到這是以經濟增長和生活質量的損失為代價的，可能導致中心城區活力下降。

而且，如果用行政手段使得人口一時疏解出去，相應的，市中心租金會下降。而租金下降則進一步引致人口進入，使得疏解人口的政策失效。如果給定市中心建筑存量，相應提高商業地產比例來達到疏解居住人口的目的，則有可能使得商業地產出現過剩的狀況。

基于此，陸銘還在提案中提出，應該通過構建15分鐘生活圈，增強中心城區活力。在中心城區增加沿街商業和綜合服務業。同時，結合舊城改造，特別是交通便利的區位，增加商住混合的城市空間，同步實現宜居和宜業。打造更多青年人社區，并讓青年公寓租住者可以在辦理居住證和享受公共服務等方面有更好待遇。

在優化上海產業和人口的空間布局方面，陸銘建議，可借著上海郊區新城發展中集聚產業的同時，把提供本地產業發展所需的住房建設作為重點目標。在新城建設中要加強學校等公共服務的提供，以滿足新增人口的需求，避免郊區從業人員不愿居住在郊區的現象。

除了提倡人口“重回”中心城區，陸銘還認為，人口應該向大城市集中。在1月23日下午舉行的上海市政協十三屆四次會議委員與市民網上交流會上，陸銘表示，在長三角一體化進程中，人口、土地等要素自由流動的制約仍亟待突破。人才向大城市的集中不應受到制度性的障礙。上海應該通過人才落戶政策的改革來順應這一趨勢。

陸銘透露，上海在“十四五”期間也會響應國家號召作出相應的改革。積分落戶制度有望得到改革，未來積分落戶的標準有望主要以社保繳納年限和實際居住年限為主。同時，居民獲得上海市居住證之后，在很大程度上就能夠享受均等化的公共服務。