龐溟/文

新二元格局：國有化的地、原住民的房

深圳的發展史，就是一部改革開放引發快速城市化的歷史：從1979年到2011年，城市建成區規模從3平方公里到863平方公里，增長300多倍；城鎮人口從3萬人到1500多萬人，增長500多倍；GDP從1.96億元到突破1.1萬億元，增長5000多倍……在《深圳新土改》一書的開頭，周其仁教授帶領的深圳土地改革研究項目組以這一連串“在城市發展史上難以被超越的紀錄”為起點，展開針對深圳土改兩年多實地調查的歷史敘述、理論分析、經驗總結與政策建議。

為解決改革開放初期國家“只給政策不給錢”，只有地皮和嘴皮“兩張皮”的融資問題，1987年深圳土地拍賣的“第一槌”，開啟了政府先征用土地、再出讓給市場、以地換錢的模式，做到了用3000萬元原始資本撬動76.3億元的基礎建設投資。更重要的是，這創造了新中國國有土地使用權有償轉讓的先例，深遠影響了后來的財政體制、金融改革與城市化進程，甚至推動了1988年的憲法修正案，以法律形式確認了土地使用權可以依法轉讓。

經過一段時間的發展，關內的土地資源日見稀缺，而且由于市域面積有限，難以外延擴張，制約了經濟轉型和城市升級。深圳市政府關注的重心也相應地由“籌錢”轉變為“籌地”。從1992年到2004年，深圳希望通過“統征統轉”，把特區內全部農村土地轉為城市國有土地，把全部關外農民轉為城鎮居民，實現土地全盤國有、統一配置使用，既謀求國有土地增量的相關收益，又謀求消減國家土地管制對城市發展的束縛，一勞永逸地免除農地轉用層層報批的麻煩。

但當年寫下“改革急就章”的人們，遺留下了大量羈絆土地再次開發利用的歷史問題。世代居住在深圳的30萬“原住民”，也不愿坐視急速城市化帶來的土地大幅增值盡歸政府。目前，深圳存在著三個“半壁江山”：934平方公里的建設用地中，有約32%是“合法外用地”；8.2億平方米的建筑總量中，有48%的面積屬于所謂“違法建筑”；目前，在深圳建設用地和建筑總量的“法內”與“法外”世界中居住的人口，大體各占一半，而房租收入大約占到深圳市GDP的3-5%。

可以說，全盤土地國有化并沒有終結城鄉二元體制，卻在事實上演化出“法內世界”與“法外世界”旗鼓相當并密切交織的新的二元結構。產權界定的不清晰或曰模糊，在強勢的政府和經濟上理性的原住民之間造成了諸多錯綜復雜的問題與矛盾，直接導致“國有化的地、原住民的房”和“一塊土地、各自表述”：市里認為是應轉未轉的國有土地，而原住民認為是應補未補的集體土地。“一面是地價房價高漲，一面是資源大量閑置，深圳陷入了‘業主不得收入、市場不得資源、政府不得稅收’的整體性僵局”。

玻璃瓶里的螞蟻：看到光明，但使不上勁

僵局之出現，在于政府未能認清“產權不清”和“官民拉鋸”造成的在制度上鼓勵搶建和違建的后果，未能認清土地的價格形成機制，未能認清對單方決定的價格抱有僥幸心理、試圖低價征地轉地在法律、維穩、稅收、信譽等方面的全部代價，未能認清對產權的授予做過多過細、拖泥帶水的規制對營造市場、促進交易和保護執行帶來的干擾。

深圳1900多平方公里的土地已經開發建設了900多平方公里，開發強度接近50%，剩下都是不能開發的生態保護區。但深圳的發展真的已經到了“無地可用”的程度嗎？其實并不盡然。課題組指出，與鄰近的香港相比，深圳的土地面積是香港的2倍，開發面積是香港的4倍，但是經濟總產出只有香港的3/4，人均產出只有香港的1/3，地均產出只有香港的1/5。“無地可用的意思，是土地利用效率太低，再開發的潛力其實很大”。

寶安區沙井街道共和社區黨支部書記張金泉在接受課題組訪談時坦陳，村里70%的私宅沒有本，30%的廠房沒有本。已經蓋了廠房的土地則在2005年被市里和區里劃入生態控制線，“他拿1985年的圖紙在電腦上畫，但我們1993年、1995年蓋的廠房”。張金泉后悔的是，2010年拆的村部，“政府什么時候叫我們停，我們就什么時候停，越老實越麻煩，如果我們不是答應停的話，早就蓋好了”。另外一幅政府土地，被“征走1000畝，返還兩百畝給我。當時我們沒有蓋，現在蓋，但現在開始查違了，說我們違規，停下來了”。

課題組發現，隨著商業利益的增加，歷史遺留問題當事人有意愿來辦理產權證，但政府又“舍不得”輕易放權，導致業主申報率很高而處理率很低。“一個解釋是，政府不希望民間建房以增加將來的征收成本”。問題在于，“權屬不清楚到清楚的轉變恰恰就是政府的責任，而不能作為政府限制民間的手段”。

按照張金泉的比喻，“沒有門路給我們報手續，四個路口都是紅燈，綠燈壞了，沒人管，這不是開車人的責任，我們就開過去了”。把紅燈換成綠燈，那應當是交通部門的問題，“他們有義務把紅燈換成綠燈，只要路通就可以了，我們交了路費，燈不亮怎么行。”也就是說，“與其誰也不能動，不如給一個政策讓它動起來，至于什么條件可以再談”。應當通過仔細的工作，充分發掘市場機會，努力找到既合理又合法的利益平衡機制，實現多方共贏。

不過，深圳政府各部門在實際工作中并未全面圍追堵截“合法外用地”和“違法建筑”，而是設置一定條件，分類對待，通過政府、原農村集體、原村民、開發商等各方的和解合作，讓部分符合質量、技術和安全標準的土地房屋轉為合法、進入市場。只是成功案例的合法化道路都很艱難：中閩花園統建樓改為保障性住房的項目歷經三年才完成；寶安區懷德廣場項目五年來報建和審批所經歷的極為繁雜的程序，更是反映了多樣化的城市更新實施主體在自下而上尋求合法化過程中的艱辛和坎坷。用懷德社區支部書記潘燦森的話說，他們就像是“玻璃瓶里的螞蟻”——光明但沒出路，“自身有能力，但使不出勁來”。

柔性身段與理性思維：合法化絕大多數人民的活動

慶幸的是，深圳的決策層在對以上兩元結構可能產生的經濟、社會和政治后果做出研判后，通過各種靈活的行政管理措施，把場所的合法性與活動的合法性區分開來，努力將大量外來流動人口和生產經營活動納入公共管理的范疇。

現存的深圳二元土地結構，其實已經包含著實際出發、區別對待、有條件承認、從舊不從新、允許按現狀完善歷史手續、局部合法化處理合法外行為等諸多積極因素。國土管理部門城市更新、統建樓征收等政策以及深圳市房屋租賃管理辦公室、市場監督管理局、消防部門對“違法建筑”的管理實踐，都打破了合法與“合法外”的絕對對立，體現了合作與包容的思路以及尊重歷史、尊重市場、尊重契約的原則，在實施中取得了良好的效果，積累了不少寶貴的經驗。“深圳一講起違章建筑來都是天文數字”，但寶安管理局消防支隊與中國科技大學火災科學實驗室對城中村歷史遺留建筑的火災案例展開的合作研究顯示，“寶安的火災發生頻率跟上海、杭州或全國同等行政級別的城市相比，沒有顯著的區別”。課題組發現，無論是村民自建的高樓還是體量龐大的統建樓，一般都有專門的設計、施工、監理單位，建成危樓的概率極低。寶安區的統建樓盤中閩花園作為“違法建筑”被政府收購時，政府曾雇用專業的鑒定公司對樓房質量進行檢測，結果顯示，建筑完全滿足安全指標與正常使用的要求。那么這些沖著市場而來的“違法建筑”究竟傷害了誰？“到底是什么‘法’，把一半的土地、建筑、人口排除在外？”“城中村的居民樓不可能不管，就像孩子生下來了，你不可能把它掐死，掐死是不人道的，你只有把它納入監管”。課題組認為，這些做法的共同特點都是從承認現狀出發，按照“不傷害他人利益”的最低要求解決業務上的問題，讓具有“存在合理性”的做法合法化。這恰恰可以作為新一輪深圳土改的基本思路，那就是“盡最大可能把絕大多數人民對他人與公眾無害的經濟活動納入合法化的空間”。而逐步承認那些不損害他人的市場自發行為，將其合法化并納入到“法內世界”，一定是多方共贏且增進社會福利的，這也正是中國30多年來的改革路徑。

真實世界的經濟學：有理想的經驗主義

2016年5月25日，深圳進一步啟動以“產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控”為核心原則的土地管理制度改革，試圖解決土地確權等歷史遺留問題，深化土地資源市場化與資本化配置。用前國土資源部部長徐紹史的話來說：“這是我國土地管理制度改革歷史上又一次里程碑式的重大抉擇。”深圳土地制度改革不僅具有區域性意義，還具有為全國其他城市面臨的共性問題破解困局、尋覓出路的全局性意義。

“一個負責任的政府應該是去保護市場自發的秩序，而不是把它們推到‘非法’的世界里面去”?；蛉?、應然與實然之間的連接，就應該是“從行得通的經驗里提煉政策元素”，就應該是“能盡最大努力把絕大多數人民的經濟活動納入其中”的“合法框架”，這才是真正在價值、規范、體系、程序上都堪稱合理的善法、良法。這才是能落到實處的公眾利益，而非某一階層、群體、個人的利益所對應的偽命題。

更進一步說，是倚重自上而下的設計還是敬畏自下而上的智慧？是尊重基層、民眾、市場從實踐中提煉出來的經驗、凝聚而成的共識、行之有效的做法，還是用希望、臆測、教條、期許去代替現實、證據、規律、事實？是做先驗主義者還是經驗主義者？對這些問題的不同回答，恰恰代表了30多年來開展改革、評價改革的不同思路。

市場行為并不是純凈的環境中發生的，而是在錯綜復雜、相互勾連的社會網絡中以及在無法回避的政治現實中實現的。這也就要求我們在研究和闡述發展、制度、產權、合約、組織、壟斷、管制等議題時，必須“接地氣”地將完整而嚴謹的當代經濟學理論與中國實際、自身實踐、調查研究相結合，不能僅僅滿足于單純講述現象的純經濟含義，更應理清說透背后完整的政治經濟學邏輯鏈條以及各種客觀現實的限制與約束。

按照課題組成員徐遠教授的說法，“從經驗中學習，從經驗中求解，努力做一個經驗主義者，這是我們的目標”。這也正是課題組20多人在兩年多的時間里先后三次前往深圳，走訪了十幾個項目與基層社區，開了上百場座談會深入了解各方面情況的根本用意所在：抱持一種有理想的經驗主義情懷，做一種關注真實世界的經濟學。

我們完全有理由相信，當政府職能從包辦城市土地供給，轉變為以分成土地出讓收益確保城市公共設施的供給，誘導新的市場主體對城市發展的潛在機會做出更為積極的反應，這不僅僅代表了全新的城市建設思路，也順應了政府職能轉變的潮流，更是回應了十八屆三中全會提出的“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”的訴求。

十七世紀英國詩人約翰·堂恩寫過：“沒有哪個人是一座孤島，自身就已完整；每個人都是構成大陸的一塊，是汪洋的一部分。”在時代洪流的沖刷下，每一塊土地、每一方水面、每一寸紅線、每一處家宅，都是屬于你我每個人的安身立命之處，概莫能外。