經濟觀察報 楊志勇/文

一

全國財政支出的85%左右由地方財政支出，三萬多億元國庫存款余額的多數又屬于地方的。地方財政庫款管理確實重要。2016年，財政部已兩次強調地方財政庫款管理，第二次更是要求采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作。

提高財政庫款管理水平，并促進國庫管理現代化，是財政制度現代化建設的內容之一。財政資金是公共資金，本有內在的資金效率提高的要求。在財政收入增速放緩、財政支出壓力加大的今天，改進國庫管理，意義更加特殊。地方財政庫款管理水平相對落后，財政資金沉淀，財政資金效率優化不夠，造成財政資金浪費。這種狀況亟待改變。

積極財政政策已延續數年，2016年這種擴張性的財政政策還要加力增效。財政政策擴張程度如何，甚至于是否擴張，不是預算赤字安排了就可以的。如果預算執行不力，那么預算支出和實際支出的差距就可能有較大。安排的預算資金不能真正支出，財政政策的擴張效力勢必要打折扣。因此，加強地方財政庫款管理，也是促進積極財政政策落實的重要舉措之一。

加強地方財政庫款管理，是盤活財政存量資金工作的一部分。盤活財政存量資金，是近幾年一項重要且艱巨的任務。盤活財政存量資金，可以緩解財政壓力，促進財政資金管理的改善。盤活財政存量資金難度大，利益調整涉及面廣，工作難度相當大。如果盤活不得力，那么大量資金就可能趴在賬上，這種浪費實屬不該。它還可能導致一些需要資金的地方不能得到有效支持。

二

地方財政庫款管理存在什么問題？為什么地方財政庫款會沉淀？顯然，不是所有地方都有較多的財政庫款沉淀。地方財政庫款沉淀的問題在不同地方表現不一。在一些財力嚴重短缺的地方，財政庫款沉淀問題可能不嚴重，財政資金入不敷出問題本來可能就較為嚴重。財政庫款沉淀對于多數地方來說，可能是結構性問題。在這樣的地方，有些部門（領域）可能只是一般的資金不足，而有些可能嚴重缺少資金支持。財政庫款沉淀在不同地區不同用款部門不同程度存在。為此，我們首先需要找到地方財政庫款花不出去的原因。

財政支出需求很旺，可支配財力往往很有限。以各種競爭性方式得到的財政資金卻不能支出，原因何在？從表面上看，這是預算編制不合理所致的。預算編制不夠科學，是預算支出不能進行的直接原因。細究起來，許多問題的根源可能在公共部門財務管理制度上。不夠合理、不能與市場有效對接的財務管理制度，導致一些本來很有必要的支出無法真正支出。例如，某些項目需體現人的腦力勞動，需支付相應的補償金，但是，現有的財務制度對此多有較嚴格的限定，或不能支出，或可以支出但距離市場行情差距較大。這就可能導致一些本該做的事無法做下去。其結果或是預算執行主體把事情做了，卻留下了欠款的問題；或讓預算執行主體干脆無法做事，特別是有一些事情需要實際支出才有可能，但是較大的市場價差使得該做的事無法執行下去。

這種與市場對接不夠好的支出安排，在過去可能有一定的“變通”做法，只要這種“變通”不是將公家的經費轉入個人口袋，就不會有被懲罰的風險。但是，隨著制度的越來越規范，已經制定出來的制度，即使不太合理，也需要得到執行。這樣，一些在過去可以支出的項目，現在則無法執行?；谶@樣的財務管理制度的預算編制，無論如何，都難以做到合理科學。

三

地方財政庫款管理得怎么樣才算管得好？績效考核需要解決好指標選擇問題。地方財政庫款管理績效需要更加客觀的評價指標體系加以評估。沒有什么財力，沒有庫款余額，或余額很少，也不見得就是工作業績好。

第一，地方財政庫款管理的首要目標是什么？滿足地方財政支出的需要應是首先考慮的問題。財政支出缺乏資金保障，是地方財政庫款管理不應該出現的情形。從當前來看，加快財政支出執行進度，可以減少庫款余額，讓預算安排和執行進度更加一致，有利于財政政策目標的實現，也應該是地方財政庫款管理所應著力的。

第二，地方財政庫款余額是不是越少越好？各地財政狀況不一，財政存量資金肯定有差別。一些發達地區的地方財政前些年積累了較多財政資金。這些資金可以為地方經濟社會的后續發展提供強有力的支持，可以抵御未來可能發生的財政風險。盤活不應理解為一定要將在賬戶上的錢都花出去。盤活財政存量資金切忌一刀切。地方公共服務提供到位，該做的公共項目都做了，就沒有必要無謂地多花錢。為花錢而花錢，財政資金效率可能更低。表面上看，錢多花，財政政策擴張力度更大。一些項目，沒有經過充分的可行性論證，就不應該安排相應的支出。這是支出的最起碼的底線。財政支出的短期和中長期目標需要兼顧。僅以余額多少來判斷地方財政庫款管理績效，實在難以說清是多了好，還是少了好。

第三，地方財政庫款管理怎么做才不會破壞地方積極性？地方財政庫款余額多，可能是因為當年該花的錢沒花出去，也可能是因為往年的財政資金結轉所致。對于往年結轉結余資金，需要區分形成原因，采取不同做法。分級財政管理體制下，地方對自有財政資金應該有充分的支配權，這是調動地方積極性的需要。地方對來自中央的專項轉移支付，不能保證支出進度，那么中央財政就可以區分原因，核減專項轉移支付資金總量或停止某些項目的轉移支付。

第四，應該怎么看待地方財政庫款的現金管理？加大地方現金管理力度，是盤活財政存量資金的方式之一?，F金管理的錢確實是地方沒有花出去的錢，但不能簡單地將這部分資金加單加總，作為地方應該減少庫款余額的依據。這里更應該得到關注的是地方預算執行進度。只要按照計劃進行，地方在財政庫款管理中的工作就應得到充分的認可。地方國庫現金管理是大勢所趨。加快國庫現金管理改革的步伐，是盤活地方財政存量資金的重要途徑之一。地方國庫現金管理已起步且在加快，未來應盡快在全國各地鋪開。

第五，地方財政庫款管理問題的關鍵在哪里？庫款管理與預算管理制度建設密切相關。沒有相應的預算管理制度配套，盤活的財政存量資金也可能二次沉淀。要做好預算管理制度建設工作，當務之急是夯實基礎，完善公共部門財務管理制度，形成接地氣的財務管理制度。無法和市場對接的財務管理制度，看似守住了支出的低標準，但結果更可能是撿了芝麻丟了西瓜，耽誤大事。財務管理制度應該盡快加以改革，要體現績效導向，要讓支出標準更符合市場實際情況。不同的經費管理模式，意味著不同的管理成本。在一些領域，可以探索績效為主的經費包干制度，而不必一味地強調支出的合規性，畢竟所有的財政支出都是以績效為導向的。

第六，地方財政庫款管理與宏觀調控的矛盾應該怎么處理？地方財政庫款管理的目標應與分級財政管理體制的要求相吻合，應充分體現地方的積極性。不可避免地，一些地方財政庫款余額雖然較多，但不可能消化殆盡，這可能與宏觀調控的目標有沖突，但是，負有宏觀調控職責的中央政府，應該在地方財政行為的基礎之上選擇合理的對策。當然，地方也必須在中央的統一領導下，更加有效地支配地方財政資金。中央督促地方財政庫款管理，應該更多地放在讓地方安全有效使用財政資金上，放在加快推進分級財政管理體制改革的進程上。分級財政改革的到位將形成規范的中央和地方財政關系，地方財政的自主權還會有更大的提升。

總之，評判地方財政庫款管理的績效，需要考慮方方面面的因素，而不能只盯著賬戶余額有多少。預算應該得到嚴格的執行，但相關的配套制度也應該健全，讓應該執行的預算能夠執行下去。作為大國，地方財政應該在中央的領導下有相對獨立的財政自主權限，否則中央和地方兩個積極性就不容易得到保證。

（作者系中國社會科學院《財經智庫》副主編兼編輯部主任、研究員）