經濟觀察網 記者 劉小鯤 4月27日，處置非法集資部際聯席會議14個成員單位召開防范和處置非法集資法律政策宣傳座談會。此次座談會召開的背景是，2014年以來，非法集資問題日益突出，大案要案頻發，國務院多次召開專題會議研究，去年還專門下發了《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

會上，部際聯席會議辦公室通報了當前非法集資四大形勢和主要特點，并附錄了與防范和處置非法集資相關的12個重點問題的解釋。

一、非法集資界定標準、風險承擔和涉及罪名是什么？

答：根據《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號），非法集資是違反國家金融管理法律規定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為，非法集資行為需同時具備非法性、公開性、利誘性、社會性四個特征要件，具體為：一是未經有關部門依法批準或者借用合法經營的形式吸收資金；二是通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳；三是承諾在一定期限內以貨幣、實物、股權等方式還本付息或者給付回報；四是向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。

根據我國法律法規規定，非法集資不受法律保護，參與非法集資風險自擔。

我國《刑法》中，非法集資根據主觀態度、行為方式、危害結果等具體情況的不同，構成相應的罪名，主要涉及《刑法》中第176條非法吸收公眾存款罪、第192條集資詐騙罪、第160條欺詐發行股票、債券罪；第179條擅自發行股票、公司、企業債券罪、第225條非法經營罪等罪名。

二、近年來非法集資案件高發的主要原因？

答：一是受國際金融危機等多種因素的影響，國內經濟下行壓力較大，企業生產經營困難增多，一些企業前期通過非法集資來維持企業正常運轉,一旦資金鏈斷裂非法集資風險就隨之暴露。另一方面，民間投資熱情高漲，正規金融服務需進一步加強，加之銀行存款收益較低、股市劇烈震蕩、房地產市場低迷，難以滿足民眾投資需求，客觀上為非法集資活動提供生存空間。

二是非法集資犯罪手段不斷升級，欺騙誘導性不斷增強。當前，犯罪分子往往假意迎合社會公眾對個人資產保值增值需求，包裝推出“投資理財”、“互聯網金融理財”、“金融互助理財”、“地產理財”、“股權理財”等形形色色的理財產品，并承諾各種形式的高收益、高回報，通過各類廣告大肆宣傳造勢，投資者辨別難度加大。

三是在當前全面深化改革的大背景下，市場活力進一步激發，民間投融資活動積極活躍，但一些領域法律制度還有待完善，一些行業的監管還有待于加強，投資咨詢、互聯網金融、第三方理財等行業領域還沒有明確的監管規則，極易被不法分子利用、打著“經濟新業態”、“金融創新”等幌子，進行非法集資。

四是很多群眾不了解非法集資相關法律政策知識，不能區分什么是“合法”、什么是“非法”，容易墮入非法集資的陷阱；一些人缺乏成熟的金融風險防范意識，只看到宣傳的高額收益，卻忽視了潛在的巨大風險，甚至投機心理強烈，心存僥幸，覺得自己不是最后一棒就行，結果深陷泥潭，受騙上當。

三、當前高發領域非法集資的特點？

答：（一）民間投融資中介機構非法集資特點

2014年以來，投資咨詢、非融資性擔保、第三方理財、財富管理等民間投融資中介機構大量快速增加，普遍存在超范圍經營、違規發售理財產品等情況，非法集資風險隱患突出，犯罪手法主要有：一是以投資理財為名義，承諾無風險、高收益，公開向社會發售理財產品吸收公眾資金，甚至虛構投資項目或借款人，直接進行集資詐騙。二是為資金的供需雙方提供居間介紹或擔保等服務，利用“多對一”或資金池的模式為涉嫌非法集資的第三方歸集資金。三是實體企業出資設立投融資類機構為自身融資，有的企業甚至自設或通過關聯公司開辦擔保公司，為自身提供擔保。

（二）P2P網絡借貸機構非法集資特點

近年來，互聯網金融尤其是P2P網絡借貸機構野蠻生長，違法違規經營問題突出，積累了大量風險。主要犯罪手法有：一是一些網貸平臺通過將借款需求設計成理財產品出售給出借人，或者先歸集資金、再尋找借款對象等方式，使出借人資金進入平臺的中間賬戶，形成資金池，涉嫌非法吸收公眾存款。二是一些網貸平臺未盡到身份真實性核查義務，未能及時發現甚至默許借款人在平臺上以多個虛假名義發布大量借款信息，向不特定對象募集資金。三是個別網貸平臺編造虛假融資項目或借款標的，采用借新還舊的龐氏騙局模式，為平臺母公司或其關聯企業進行融資，涉嫌集資詐騙。

（三）虛擬理財涉嫌非法集資特點

2015年以來，有關監管部門提示風險，稱以“MMM金融互助社區”為代表的互助理財以高額收益吸引大量投資者參與，與之類似的百川理財幣、克拉幣、“摩提弗”等虛擬理財相繼出現，運作方式極為類似。此類虛擬理財的特點有：一是以“互助”、“慈善”、“復利”等為噱頭，無實體項目支撐，無明確投資標的，靠不斷發展新的投資者實現虛高利潤。二是以高收益、低門檻、快回報為誘餌，利誘性極強，如“MMM金融互助社區”宣稱月收益30%、年收益23倍的高額收益，投資60元-6萬元，滿15天即可提現，“摩提弗”承諾靜態日收益2%，10天即可返回本息。三是無實體機構，宣傳推廣、資金運轉等活動完全依托網絡進行，主要組織者、網站注冊地、服務器所在地、涉案資金等“多頭在外”。四是通過設置“推薦獎”、“管理獎”等獎金制度，鼓勵投資人發展他人加入，形成上下線層級關系，具有非法集資、傳銷相互交織的特征。

（四）房地產行業非法集資特點

房地產行業一直是非法集資高發領域，涉及金額大、隱蔽性強，容易沉積大案要案。主要集資模式有：一是房地產企業違法違規將整幢商業、服務業建筑劃分為若干個小商鋪進行銷售，通過承諾售后包租、定期高額返還租金或到一定年限后回購，誘導公眾購買。二是房地產企業在項目未取得商品房預售許可證前，有的甚至是項目還沒進行開發建設時，以內部認購、發放VIP卡等形式，變相進行銷售融資，有的還存在“一房多賣”。三是房地產企業打著房地產項目開發等名義，直接或通過中介機構向社會公眾集資。

（五）私募基金非法集資特點

一是公開向社會宣傳，以虛假或夸大項目為幌子，以保本、高收益、低門檻為誘餌，向不特定對象募集資金。二是私募機構涉及業務復雜，同時從事股權投資、P2P網貸、眾籌等業務，導致風險在不同業務之間傳導。

（六）地方交易場所涉嫌非法集資特點

近年來，一些地區陸續批準設立了一些從事權益類交易、大宗商品交易以及其他標準化合約交易的各類交易場所，由于缺乏規范的管理，違規違法問題突出，有的涉嫌非法集資。一是大宗商品現貨電子交易場所涉嫌非法集資風險。有的現貨電子交易所通過授權服務機構及網絡平臺將某些業務包裝成理財產品向社會公眾出售，承諾較高的固定年化收益率。二是區域性股權市場掛牌企業和中介機構涉嫌非法集資風險。個別區域性股權市場的少數掛牌企業（大部分為跨區域掛牌）在有關中介機構的協助下，宣傳已經或者即將在區域性股權市場“上市”，向社會公眾發售或轉讓“原始股”，有的還承諾固定收益，其行為涉嫌非法集資；有些在區域性股權市場獲得會員資格的中介機構，設立“股權眾籌”融資平臺，為掛牌企業非法發行股票活動提供服務。

（七）相互保險涉嫌非法集資特點

相互保險是指投保人在平等自愿、民主管理的基礎上，以互相幫助、公攤風險為目的，為自己辦理保險的保險活動。相互保險涉及非法集資風險有：一是有關人員編造虛假相互保險公司籌建項目，通過承諾高額回報方式吸引社會公眾出資加盟，嚴重誤導社會公眾，涉嫌集資詐騙。二是一些以“**互助”、“**聯盟”等為名的非保險機構，基于網絡平臺推出多種與相互保險形式類似的“互助計劃”。這些所謂“互助計劃”只是簡單收取小額捐助費用，沒有經過科學的風險定價和費率厘定，不訂立保險合同，不遵守等價有償原則，不符合保險經營原則，與相互保險存在本質區別。其經營主體也不具備合法的保險經營資質，沒有納入保險監管范疇。此類“互助計劃”業務模式存在不可持續性，相關承諾履行和資金安全難以有效保障，可能誘發詐騙行為，蘊含較大風險。

四、防范和處置非法集資工作機制有關情況，以及《意見》對進一步強化工作機制的具體要求？

答：黨中央、國務院高度重視防范和處置非法集資工作，2006年5月，國務院研究決定建立處置非法集資部際聯席會議工作制度。最初，部際聯席會議由高法院、高檢院、發展改革委、公安部和銀監會等18個部門和單位組成。根據工作需要，2010年，教育部、工信部、全國工商聯等部門和單位參加到部際聯席會議中來，目前共有29個成員單位。根據國務院有關規定，部際聯席會議主要職責是會同有關部門和省級人民政府建立綜合治理長效機制，研究制定相關法律法規、工作制度和工作程序，組織協調重大案件處置，督促、指導省級人民政府和有關部門做好相關工作。在地方層面，按照國務院要求，各?。▍^、市）都成立了打擊和處置非法集資工作領導小組，絕大多數市（地）以下也成立了領導小組，領導小組辦公室設在地方金融辦。但是，各地處非工作機制運行情況很不平衡，進一步完善工作機制也是下一階段的工作重點。

《意見》提出，要進一步完善中央和地方防范和處置非法集資工作機制：一是在中央層面，充分發揮部際聯席會議作用，加強頂層推動，加大督促指導力度，增強工作合力。二是在地方層面，地方各級人民政府要建立健全打擊和處置非法集資領導小組工作機制，由政府分管領導任組長，明確專門機構和專職人員，落實職責分工，優化工作程序，強化制度約束，提升工作質效。要建立目標責任制，將防范和處置非法集資工作納入領導班子和領導干部綜合考核評價內容之中。

五、如何理解《意見》提出的基本原則？

答：《意見》提出了四項基本原則：一是防打結合，打早打小。非法集資案件一旦爆發，往往造成眾多參與者經濟損失，《意見》強調既要解決好浮出水面的問題，更要做好防范預警，盡可能使非法集資不發生、少發生，一旦發生要打早打小，在苗頭時期、涉眾范圍較小時解決問題，減少損失、減少震動。二是突出重點，依法打擊。依法嚴厲打擊非法集資犯罪仍是當前工作的重要環節，《意見》強調要抓住重點領域、重點區域、重大案件依法嚴厲打擊，同時要防范處置過程中的次生風險，有效維護社會穩定。三是疏堵結合，標本兼治。綜合治理、源頭治理是解決非法集資問題的根本辦法，《意見》提出要進一步深化金融改革，提升金融服務水平，合理引導和規范民間金融發展，不斷消除非法集資生存土壤，擠壓非法集資生存空間。四是齊抓共管，形成合力。防范和處置非法集資是一項復雜、艱巨的系統性工程，需要各部門、各地方和相關機構、投資人協同配合?！兑庖姟愤M一步明確了地方各級人民政府、行業主管監管部門職責分工，完善組織協調機制，相關機構依法合規經營，同時要求強化宣傳教育，積極引導和發動廣大群眾參與到防范和處置非法集資工作中來。

六、《意見》是如何進一步明確防范和處置非法集資工作職責分工的？

答：在《意見》出臺之前，根據國務院有關文件規定，處置非法集資工作的總原則是省級人民政府負總責、行業主管監管部門一線把關、部際聯席會議組織協調，這既是處置非法集資的工作原則，同時也是職責分工。

《意見》進一步提出了明確具體的職責分工，即：省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責任人，對本行政區域防范和處置非法集資工作負總責，地方各級人民政府承擔屬地管理職責，各行業主管、監管部門承擔防控本行業領域非法集資監管職責，部際聯席會議加強組織協調、督促指導，強化頂層推動，增強工作合力。

七、《意見》明確地方人民政府在防范和處置非法集資工作中的職責有哪些？

答：《意見》規定，省級人民政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責，擔負第一責任人的責任，各地方人民政府要有效落實屬地管理職責。具體而言，各級地方人民政府應有效落實以下職責：一是做好本行政區域內非法集資風險排查、監測預警、案件查處、善后處置、宣傳教育、維護穩定等各項工作；二是確保本行政區域防范和處置非法集資工作組織到位、體系完善、機制健全、保障有力；三是建立目標責任制，將防范和處置非法集資工作納入領導班子和領導干部綜合考核評價內容，明確責任，表彰獎勵先進，對工作失職、瀆職行為嚴肅追究責任；四是要進一步規范約束地方各級領導干部參與民間經濟金融活動。

相對于以往規定，《意見》對地方人民政府的工作職責提出了新的更高要求，主要體現在：一是明確省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責任人，這是針對非法集資具體情況和特點，總結歷史經驗而研究確定的。非法集資主要發生在基層，分散在各地，地方人民政府靠近一線，能動員當地各種資源，做好防范和處置工作責無旁貸。二是明確規定地方各級人民政府有效落實屬地管理職責，全面做好本行政區域內防范和處置工作，這不僅明確了地方各級人民政府的工作職責，更有利于發揮各級地方人民政府，特別是基層人民政府在靠近基層、貼近一線方面的優勢，切實提升防范和處置非法集資工作成效。

八、《意見》是如何明確有關部門對非法集資的監督管理職責和要求的？

答：非法集資涉及行業眾多，形式多樣，情況復雜，要做好案件防范和處置工作，真正做到打早打小，需要行業主管、監管部門進一步建立完善制度，規范、健全工作機制，加強一線把關，擔負起防范、監測、預警和監管責任。對此，《意見》規定，防控本行業、領域非法集資是各行業主管、監管部門履行監督管理職責的重要內容，要按照監管與市場準入、行業管理掛鉤的原則，確保所有行業領域非法集資監管防范不留真空。一是對需要市場準入許可的行業、領域，如銀行、證券、保險、典當、融資性擔保、房地產等行業領域，由準入監管部門負責本行業領域非法集資的防范、監測和預警工作。二是對無需市場準入許可，但有明確主管部門指導、規范和促進的行業領域，由主管部門牽頭負責本行業領域非法集資的防范、監測和預警工作。三是對沒有主管、監管部門的行業領域，如投資咨詢、投資管理、非融資性擔保等，由地方各級人民政府組織協調相關部門，利用現有的市場監管手段，強化綜合監管，防范非法集資風險。

行業主管、監管部門要加強事中事后監管，加大風險排查和行政執法力度，做到非法集資早發現、早預防、早處置。對一般工商企業，各地區要綜合運用信用分類監管、定向抽查檢查、信息公示、風險警示約談、市場準入限制等手段，加強市場監管，加強信息共享和對失信主體的聯合懲戒，探索建立多部門聯動執法機制，提升執法效果。對非法集資主體（包括法人、實際控制人、代理人、中間人等）建立經營異常名錄和信用記錄，納入全國信用信息共享交換平臺。加強行業自律管理，促進市場主體自我約束、誠信經營。

九、沒有明確主管、監管部門的行業領域，如何做到有效防范非法集資風險？

答：根據有關規定，投資咨詢、投資管理、非融資性擔保、第三方理財等民間投融資中介機構，屬于一般工商企業，無需經過市場準入，也沒有明確的主管、監管部門。為有效防范和處置非法集資，《意見》提出，對沒有主管、監管部門的行業領域，由地方各級人民政府組織協調相關部門，利用現有市場監管手段，強化綜合監管。具體來說：一是地方人民政府要切實承擔起這些行業領域非法集資防控的組織協調職責，結合本地區實際情況，研究制定工作方案和工作制度，明確主管、監管部門，確保所有的行業領域非法集資監管防范不留真空。二是在具體的工作措施上，各級地方政府應通過完善制度、地方立法等方式，加強對這些行業領域的日常監管，有效防范非法集資風險。在這一方面，部分地區已經探索出一些好的經驗和做法，如一些地方通過制定出臺地方性法規，明確了工商部門等對投資理財類公司的監管職責，防止出現監管空白。

十、《意見》把監測預警非法集資工作提到了顯著位置，基于什么樣的考慮？

答：非法集資活動通常具有一個發展演變過程，如果能在苗頭時期早監測、早發現、早處置，就可以有效減輕危害后果、降低處置成本?，F在很多非法集資案件都是在資金鏈斷裂、形成重大危害、影響社會穩定之時，才不得已采取刑事手段介入，不僅增加了處置成本，而且損失更大。目前，非法集資活動呈現明顯的網絡化趨勢，從線下向線上轉移，借助互聯網開展宣傳、銷售、資金支付和歸集等，使得非法集資傳播速度更快、覆蓋范圍更廣，建立有效的監測預警機制十分重要和緊迫，勢在必行。

《意見》對全面加強監測預警工作提出了明確要求：一是各地區要建立立體化、社會化、信息化的監測預警體系。二是利用互聯網、大數據、云計算等技術手段加強非法集資監測預警工作，發揮好全國統一信用信息交換平臺的作用，推動整合各地各有關部門信息資源，加強部門間信息互通共享，構建大數據監測防控模式。三是充分發揮金融機構監測防控作用。資金流向監測是發現并防范非法集資的關鍵，非法集資大部分要通過金融機構轉賬，金融機構是發現非法集資的前哨，必須站好崗、把好關。要充分利用各種技術手段，在嚴格執行大額可疑資金報告制度基礎上，對各類賬戶交易中具有分散轉入集中轉出、定期批量小額轉出等資金異動進行監測分析，及早發現并報告非法集資資金動向。一行三會、外匯局等部門將指導和督促金融機構做好相關工作，并建立問責制度。四是發動群眾防范預警。廣泛發動群眾舉報非法集資，充分調動廣大群眾積極性，探索建立群眾自動自發、廣泛參與的防范預警機制。目前，部際聯席會議正在抓緊研究制定非法集資舉報獎勵制度，強化正面激勵，加大獎勵力度，并做好保密、人身安全保護等工作。

十一、如何強化監管，遏制涉嫌非法集資廣告資訊亂象？

答：目前，各類投資理財、財富管理等融資類廣告亂象叢生，一些不法分子通過報紙、雜志、廣播、電視、網絡等媒體發布涉嫌非法集資廣告，造成了很不好的負面影響。廣告資訊是傳播非法集資信息的主要途徑，對非法集資起到了推波助瀾的作用，要強化廣告資訊信息管理，牢牢把住非法集資信息傳遞關，把非法集資消滅在萌芽狀態。下一步，部際聯席會議將根據《意見》要求，著力推動加強涉嫌非法集資廣告管理工作，凈化社會輿論環境。一是加強對融資類廣告監管，對刊登發布融資類廣告按照實質重于形式的原則進行嚴格規范，不得對產品和業務進行虛假、不當陳述，不得對未來收益作出保證性承諾，不得明示或者暗示保本、無風險等內容。二是加強對主流媒體廣告的監管，強化媒體自律責任，自覺封堵涉嫌非法集資廣告資訊。三是加大廣告監測管控力度，協調有關部門加強對門戶網站、微博、微信、手機客戶端等新興媒體發布融資類廣告的審查管理，將新興媒體涉嫌非法集資廣告排查整治作為2016年工作重點，加強對電話、短信、電郵等社交媒體、通訊工具的監督管理，做好小廣告清理整治工作，堵截非法集資傳播渠道。四是持續組織開展全國涉嫌非法集資廣告資訊信息排查清理活動，納入地方常態化工作。部際聯席會議已連續3年組織開展此項活動，各地充分發揮宣傳、工商、廣電、新聞出版、工信、公安、城管等部門職能作用，以廣告經營和發布單位自查自糾為重點，采取媒體審讀、重點抽查、現場巡查等方式對轄內電視、廣播、報紙、雜志、戶外廣告等進行全面排查和集中整治，取得了一定成效，下一步將進一步加大工作力度。

十二、防范和處置非法集資是一項系統工程，需要防治結合、疏堵并舉，如何通過深化改革來壓縮非法集資的生存空間？

答：一是要加大金融服務實體經濟的力度。按照國務院《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》要求，各地區、各相關部門要認真貫徹落實國務院金融支持經濟結構調整和轉型升級、促進“三農”和小微企業發展以及緩解企業融資成本高問題的一系列政策措施，進一步加大金融對實體經濟的支持力度，不斷提升金融服務實體經濟的質量和水平。二是不斷完善金融市場體系，推動健全多層次資本市場體系，鼓勵、規范和引導民間資本進入金融服務領域，大力發展普惠金融，增加對中小微企業有效資金供給，加大對經濟社會發展薄弱環節的金融服務。三是鼓勵和引導民間投融資健康發展，拓寬民間投融資渠道。完善民間借貸日常監測機制，引導民間借貸利率合理化。四是加快完善社會信用體系建設，逐步建立完善全國統一、公開、透明的信用信息交換平臺，堅決杜絕非法集資違法犯罪活動搭“民間融資和互聯網金融創新”的便車，營造誠實守信的金融生態環境。