經濟觀察報 記者 歐陽曉紅 大金融監管機構或組織框架“胎動”多年，就是“生”不出來。這一次，能如愿分娩嗎？反正決策層已給出時間表。

3月31日，國務院批轉了國家發改委《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》，意見要求，改革完善現代金融監管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監管體制改革方案，實現金融風險監管全覆蓋。這昭示，金融監管體系改革已提上今年的議事日程。

“全國金融工作會議前夕，6月份宣布中國監管機構改革計劃并非沒有可能。”一位監管層接近人士稱。

國家行政學院教授竹立家告訴經濟觀察報，當下，大金融、大央行乃大勢所趨，改革金融監管體制勢在必行。其改革方案6月不出，年內也會推出來。

而不同金融結構條件下金融監管模式之演變，亦賦予大金融監管新的內涵。

第四次全國金融工作會議前的預熱說法是“金融國資委”；第五次時，或將變成仿照英國的超級央行模式。

所謂超級央行，即央行下設金融管理局＋獨立的綜合監管委員會。這種“央行+審慎監管局+行為監管局”——既符合現代宏觀審慎政策框架的要求，又契合國際“三個統籌”之趨勢的方案，目前政策呼聲似乎較高。

金融危機之后的國際“三個統籌”是指，系統重要性金融機構和金融控股公司＋重要金融基礎設施＋負責金融業綜合統計等統籌監管均由中央銀行承擔。“類似英國模式的改革，阻力最小，人員機構震動不大，可行性較大。這也意味著金融監管協調機制‘實體化’。”一位政府機構管理層說。

不過，耶魯大學教授陳志武告訴經濟觀察報，現代金融已經非常復雜，而且越來越復雜。應對方式之一是分業監管，而不是象英國那樣的統一監管。所以，保留既有的一行三會應該更好。雖然許多金融公司什么都做，銀行、證券、保險、支付和信貸都介入，但是，分業監管可以讓監管責任更加清晰一些。“不妨保留目前架構，但把國務院副總理領導下的協調機制運營好，加以完善。”陳志武說。

“超級央行”

盡管業界存有分歧，但改革完善現代金融監管體制的時間表已經給出。

如無意外，按照此前傳聞醞釀的方案，升級為副國級的央行或下設金融管理局，負責三會的監管協調。下設綜合監管委員會，委員會將獨立于央行其他部門，成為部級單位，直接對下面三會進行監管，三會則降為副部級單位。

換言之，多年爭論、斡旋之后的結果或是：效仿英國模式，如英國改革金融監管體制，取消原有綜合監管機構——金融服務局（FSA）。央行的監管職責既有宏觀審慎，又兼具微觀審慎。美聯儲也走向了“超級監管者”，其管理權涵蓋諸多金融機構，亦囊括金融衍生品市場。

而三會某相關人士的態度是，目前任何評判與觀點均言之過早，關鍵在于保持新常態的一種心態。其基本共識在于，銀行、證券、保險等金融機構主要業務差異大、風險特點不同，專業化監管更符合現實。若將銀行、保險與證券業等整合起來，用一套規則監管并不可行。

正如中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇建議，構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎監管功能。即在現有一行三會基礎上，建立以央行作為牽頭方和引領者的宏觀審慎監管框架，通過央行的協調作用加強不同監管機構間的聯系，從而將宏觀審慎和微觀監管的協調機制融入監管體系。

按照中國金融四十人論壇成員李波的話說，國際上“三個統籌”趨勢，既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年金融危機以來金融監管體制改革的最佳實踐，應以此為基礎構建與宏觀審慎政策框架相適應的金融監管體制。

即以完善宏觀審慎政策框架為核心，推進新一輪金融監管體制改革。據此，可以照搬的國際經驗是英國模式。

細觀英國模式，據李波分析，金融危機前，英國采取綜合金融監管，監管制度呈現“三龍治水”模式。諸如，英格蘭銀行主要負責實施貨幣政策，同時關注整體金融穩定；金融服務監管局（FSA）負責對銀行、證券、保險等金融機構統一實施微觀審慎監管，并對金融行業行為和金融市場實施監管；英國財政部負責金融監管總體框架設計和相關立法。

危機爆發后，英國金融監管體制暴露出兩大缺陷：三大監管機構間缺乏高效的交流與合作，當金融體系出現系統性風險時應對能力不足；以及金融體系缺乏宏觀審慎政策的逆周期調控和跨市場風險防范。

李波撰文稱，危機后，為實現“金融體系的長期穩定和可持續性”，英國對金融監管體制進行重大改革。

諸如，在中央銀行（英格蘭銀行）董事會下設金融政策委員會（FPC），負責制定宏觀審慎政策。將原金融服務局（FSA）拆分為審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）。PRA作為英格蘭銀行的下屬機構，負責對銀行、保險公司、投資機構（包括證券投資公司、信托基金）等主要金融機構實施微觀審慎監管。FCA成為獨立機構，主要負責PRA監管范圍以外的金融機構監管以及金融市場行為監管，促進市場競爭和保護消費者權益。再者是賦予FPC“兩權”，即指令權和建議權。

前者，FPC有權就特定的宏觀審慎政策工具作出決策，包括逆周期資本緩沖、差別化資本金要求等。后者，FPC有權向審慎監管局和金融行為監管局提出建議，監管機構若不執行，需要做出公開解釋。最后一項改革是英格蘭銀行負責對具有系統重要性的金融市場基礎設施進行審慎監管。“改革之后，英國建立了宏觀審慎政策框架，中央銀行（英格蘭銀行）集貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎職責于一身，維護金融穩定的職能得到全面強化。”李波認為。

那么，何謂宏觀審慎政策框架？簡言之，就系統性風險、金融業的全局運行而言，旨在維護貨幣和金融體系的整體穩定。保證不發生大面積金融機構破產，造成金融市場恐慌。

目前中國的金融監管環境正面臨諸多挑戰。諸如，同為部級機構的“一行三會”，其部門利益協調較難，加之綜合經營、金融創新等……中國的“一行三會”模式、“鐵路警察、各管一段”和“誰的孩子誰抱”之做法，顯然有悖國際監管趨勢。金融維穩已成央行頭號政策目標。

“現行監管框架修改勢在必行。”在瑞穗證券首席經濟學家沈建光看來，央行作為金融體系流動性的最后提供者，只有打破先行監管框架，才能改變當前只能獲得零散化的信息碎片的局面。通過協調監管，掌握最全面的監管信息，利用信息優勢，及時干預和應對，避免事后救助以及相當昂貴的成本。“金融創新，特別是互聯網金融的發展加大了對現有金融監管的挑戰。”

匯金公司副董事長李劍閣曾提及，2015年來的資本市場動蕩顯示出分業監管的道德風險更為嚴重。中國央行此前沒有金融監管職責，但有金融穩定任務，如果仍然利用碎片化信息，毫無疑問將增加央行的最后救助成本。“金融監管體制存在的主要問題，是缺乏從宏觀、逆周期和跨市場的視角評估和防范系統性風險，防止金融體系的順周期波動和跨市場的風險傳播。”李波稱。也因此，宏觀審慎政策框架為核心的新一輪金融監管體制改革幾成業界共識。這個超級央行，既要宏觀審慎又要兼顧微觀審慎。

怎一個“微觀審慎”了得

天下事，合久分。分久合。

如果2016年推出中國監管機構改革方案，則意味著運行十三年的分業金融監管體制告一段落；但并非簡單的“三會合一”。三會依然有其存在價值與必要性，盡管綜合經營在中國是客觀現實。

郭田勇認為，實現功能監管不意味著一定要打破機構監管，銀、證、保三會分立也并不意味著無法實現功能監管。若是僅僅將三會簡單合一，反而會擾亂正常的監管秩序。其邏輯是，盡管中國金融業混業經營趨勢明顯，但是銀行、證券、保險，這些不同性質的金融機構主要業務差別較大、風險特點各不相同，專業化的監管更符合中國國情。另外，就具體指標看，銀行與證券業有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規則監管行不通。

在郭田勇看來，金融控股公司和各類跨業的新興金融產品層出不窮，市場份額逐步擴大，潛在的風險不容小覷，但中國的監管架構并未跟隨經營模式的變化而變化，導致功能監管逐漸缺失，機構監管成為主導。

1993年，美國經濟學家羅伯特·默頓發表了《功能視角下的金融體系運營與監管》一文，首次提出功能監管的概念，主張發揮對不同金融機構所開展的類似業務與金融活動進行大體相同的監管，由此解決混業經營下的監管真空和監管重疊問題。“應該盡快明確我國綜合經營的模式及監管原則，制定機構監管與功能監管一體化的監管方案。合理布局新金融模式和跨業的金融產品監管。”郭田勇稱。

概之，中國應構建由央行牽頭的宏觀審慎監管框架，協同銀監會、證監會、保監會發揮好微觀審慎監管功能。微觀審慎是針對單一金融機構進行監管，要求各自審慎運行。

不過，中國的現實是，若機構不歸屬自己管理，未統一管住人、財、物，則機制、規則就協調不起來。而日后“一升一降”（央行升副國級，三會降副部級）之后，納“三會”人、財、物于麾下的超級央行似乎可規避此種尷尬。

當然，也有觀點認為，有效監管不等同于機構框架調整，用機構變更代替深層次的改革，浪費人力物力，達不到改革目的。“這里，我們尤其要看到，過去這些年中國金融行業突飛猛進、創新發展成就突出，其中一個重要原因是一行三會之間的監管競爭。”陳志武告訴經濟觀察報，正因為有了這些監管競爭才使得信托、理財、私募基金等行業這些年可圈可點。如果合并一行三會組成一家統一監管部，萬一這家監管部門不作為或者亂作為，那不是讓整個金融行業一潭死水？這些值得我們注意。

可是，在沈建光看來，三會并入央行，其改革更為徹底，與國際化發展方向更為接近。一旦完成，可以深刻改革以往監管框架的弊端，幫助央行獲得信息優勢，降低最終貸款人的救助成本，并有助于宏觀審慎管理的實現。

但接踵而至的問題或是，央行下設“金融管理局＋綜合監管委員會”之機構設置，涉及金融監管人才調配。中國金融監管人才較為匱乏乃目前現狀。“機構設置，人才選拔要到位，這關乎大金融監管機制是否高效運行。人才很重要，但中國相對缺乏。而大央行大金融的國際化程度很高，基于專業化角度，不妨放開視野，招募金融監管的精英。”竹立家說。

而此前（第四次全國金融工作會議前）討論頗多的金融監管協調委員會（簡稱“金監委”）組織構思是，金監委的會長或將由主管金融工作的國務院領導擔任，而副會長則可能來自三個專業委員會。那么，此次醞釀之中、超級央行麾下的綜合監管委員會也會如法炮制么？屆時綜合監管委員會副會長來自三會。

有別于金監委，綜合監管委員會之外，超級央行模式還下設金融管理局。這旨在構造宏觀審慎框架，負責三會的監管協調。而直接下轄三會的綜合監管委員會則更多體現微觀審慎意圖。

無疑，“超級央行”將成為第五次全國金融工作會議前的熱詞。全國金融工作會議一向被業界視為金融改革風向標，1997年、2002年和 2007年、2012年，四度召開的全國金融工作會議，對構建國內現代金融體制起到了關鍵作用。第五次也不例外。

不過，“超級央行”也有不可承受之重。目前，央行貨幣政策目標的重點是金融穩定、保持合理的流動性與資金價格。而囿于發達國家貨幣政策主導全球金融周期和資本流動之影響，央行難免時常需要面對獨立貨幣政策和開放資本賬戶之間的“兩難”之選。同時，又要被迫祭出各種效果可能有限的創新工具。

而今，宏觀審慎之外，央行又添重任；怎一個微觀審慎了得？一切交給時間與歷史去評判。