經濟觀察報 記者 王雅潔 它可能是中國新一輪國企改革中最復雜、涉及面最大、同時也是最棘手的一個問題，以至于，它在已經改革了1.1萬個國企職能機構、分離72.24萬人近10年后，需要再次重啟。
它可能是新一輪國企改革中最容易被人忽視，但卻最容易引發內部爭議的問題，以至于，它需要除了國資委之外，更多的部門和層級、更多社會資本和更有技巧的參與。
它可能是目前“拖累”國企盈利水平最大的一個因素，以至于，根據國務院研究中心的研究分析，它需要一些央企每年拿出至少一半的盈利收入來解決。
在中國國資委今年2月公布的國企“十項改革試點”中，它排在第十位，被定名為“關于剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點”。按照國資委的計劃，從2016年開始，國資委將選擇2-3戶中央企業推進所辦教育機構深化改革試點，選擇2-3個城市開展國有企業退休人員社會化管理試點。
經濟觀察報獲悉，早在2014年，國資委和國務院研究中心幾乎的同時對國有企業的企業辦社會職能進行過調研摸底，其結果整體一致。根據國務院研究中心的調查，中央企業大致擁有企業辦社會職能機構約8000多個，需要年度費用約800億元，需要地方年度費用超1000億元。據稱，截至目前，此前的調研數據尚未出現特別明顯的縮減。
國資委相關人士稱，800億的年度費用，主要是指中央企業為了解決企業社會辦職能和歷史遺留問題，每年需要從企業的盈利收入中拿出進行補貼的部分，也有很少的一部分是政府對一些困難央企的財政補貼。這800億絕大多數都來自企業利潤，大概占到了總體利潤的50%。而1000億的地方年度費用，則是指地方國有企業為解決辦社會職能需要進行的來自企業和政府的補貼。
據介紹，國企企業辦社會職能，主要是指由于歷史原因導致國企自身建立的醫院、學校、供水、供電、供氣以及物業等，其中醫院和的學校的改革，自上世紀90年代到2007年，已經進行過改革，而此輪改革的重點是指：供水、供電、供氣以及物業，統稱“三供一業”。而國企歷史遺留問題，則主要是國有企業退休人員的社會化管理。
2015年12月9日召開的國務院常務會議明確，2016年在全國全面推開供水、供電、供熱和物業管理分離移交，啟動剝離醫療、教育等公共服務機構試點。
如今，面臨轉型脫困、去庫存、去產能等艱巨任務的國有企業，經濟增速與企業利潤都有不小回落，同時，結構轉型的緊迫讓去杠桿、淘汰過剩產能的力度繼續加大。在這樣的背景下，一場10年未竟的改革再次出發。
“三供一業”千億費用
此輪國企的企業辦社會職能改革的涉及面究竟有多大？
全國人大財經委員會副主任委員邵寧在其《國有企業改革實錄》一書中曾提到，根據2006年的數據統計，全國國有企業有自辦供水、供電、供暖、供氣等機構2827個，在職職工近22萬人，經費補貼為119.5億元，年末資產總額為299.8億元。邵寧曾任國資委副主任。
2014年國務院發展研究中心曾就“國有資本管理體制改革研究”這一課題，專門深入全國多地區基層展開研究。國務院發展研究中心企業研究所副所長袁東明參與了此次調查研究。他以黑龍江龍煤集團為例說，兩年前，黑龍江龍煤集團“三供一業”職工人數近8000人，年現金負擔7000多萬元。而其離退休人員管理負擔更重，龍煤集團有23萬多離退休職工，管理人員多達3300多人，每年費用高達1.8億元。
袁東明估計說，截至目前，龍煤集團的離退休人員及“三供一業”社會改造移交費用并沒有特別明顯的縮減。盡管近幾年黑龍江省和龍煤集團采取了很多措施，但效果并不顯著。
根據國務院發展研究中心2014年那次調研的課題組調研估算，僅央企層面，目前有“三供一業”、離退休人員管理、承辦教育機構、醫療機構和消防市政等五類社會職能機構約8000多個，年度費用約800億元；地方國有企業年度費用超過1000億元。據稱，這與同年國資委的摸底結果大體一致。
按照國資委的預期，分離國有企業辦社會負擔的最終目標是：按照政企分開和社會主義市場經濟體制的要求，明確企業與政府各自不同的定位，將社會職能交給政府和社會，徹底解決企業辦社會負擔，使國有企業回歸到完全的市場主體地位，與其他市場主體處在平等競爭位置。
袁東明對經濟觀察報表示，改革開放已經快40年了，《勞動合同法》正式實施也快十年，國企職工身份意識正在淡化，從上世紀80、90年代開始籌建的社保體制也在不斷完善，計劃經濟體制遺留下來的問題已經不是很多了。像‘三供一業’、企業辦教育醫療等過去遺留下來的問題，還需要中央、地方和企業共同來解決。但是，對于新發生的企業辦社會職能，肯定要通過市場機制來解決?，F在面臨的問題是，對遺留的問題沒有一個斬斷，如果不斬斷，新的就會越來越多，即便原來的企業辦社會職能幫你解決了，又會有新的企業辦社會職能進來，成為企業未來的負擔。解決企業辦社會職能問題，根本上還是要通過推進國企改革來完成。
2016年2月，國資委提出了國有企業“十項改革”重點任務，第十項是“剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點”，國資委稱，要對“三供一業”企業辦教育醫療等繼續動刀，為建立市場化優勝劣汰的公平機制鋪路。
對企業而言，企業辦社會職能和歷史遺留問題的解決并非易事。今年3月10日，武鋼集團董事長馬國強對經濟觀察報稱，國有企業的企業辦社會職能問題在上一輪改革中已經解決了一部分，主要是學校和醫院，這兩部分目前已經基本實現社會化管理，目前要進行的改革重點是“三供一業”；歷史遺留問題主要包括國企房改以及離退休人員的醫療養老等問題。這是新一輪改革的重點，涉及面比較多，一些問題也比較敏感，需要達成多方面的統一認同。
一家煤炭企業管理人員對經濟觀察報表示，“三供一業”的問題解決起來的確值得商榷，他以自己所在企業為例：“剝離之前得有一個標準吧，哪些算需要剝離的“三供一業”，哪個區域的需要移交改造，這些問題目前在我們企業還沒有達成共識，骨干人員平時都在生活區吃飯，少一頓電都不行啊，你說這怎么改？”
不僅僅是上述煤炭企業，在老工業基地，企業自辦的供水供電供暖等生產生活服務設施，更是改革的難點之一，加上三供設施長期缺乏投入，設備陳舊破損，改造負擔較重，很多地方政府限于財力不愿接收。
一位國資委人士對經濟觀察報表示，原本已經負擔沉重的國有企業不得不尋找“接盤手”。“我們想做去職能的改革，但是找不到接盤的人。”3月23日，一家省屬資源型企業負責人對經濟觀察報表示，現在的狀況是地方財政吃緊難以接盤。
這還不是困難的全部。國務院發展研究中心的調研結果表明，“三供一業”問題的核心是社會移交所需改造費用巨大。國務院發展研究中心相關課題組曾在調研中對一些地方國企做過估算：四川省屬國企“三供一業”改造移交費用需14億元，黑龍江龍煤集團移交費用高達43億元，是每年現金補貼的數倍甚至數十倍。從全國來看，這筆費用就可能會達到上萬億元。
新舊改革模式
國務院發展研究中心企業研究所副所長袁東明所說的市場化機制協調解決，在一些地方國企中已經可以找到端倪。
經濟觀察報獲悉，東北地區的一家機械工業骨干企業，在幾年前為了完成企業辦社會職能的剝離改革，自尋出路，與中央企業形成對接，順利被中央企業接盤，進入正軌，甚至一度發展狀況非常好。
但是，隨著經濟大環境的形勢轉變，該機械工業骨干企業開始面臨新的挑戰，他們這次同樣沒有坐以待斃，該企業有職工主動向上級中央企業提出，可以放手讓該企業自己搏一搏，比如可以嘗試讓民營企業參與進來，共同發展，通過股權多元化改革的方式來探索新的方向。
相關央企人士對經濟觀察報表示：“這一點，其實可以從混合所有制改革的角度上去想，去打開思路，除了員工持股，混合所有制還有更大的發展空間，比如在剝離企業辦社會職能這一點上。”
事實上，上述機械工業骨干企業的探索并不是嘗鮮，在2000年左右，國資委曾在探索國有企業辦社會機構多種分離方式時，嘗試過這種方式。實踐例子有，中國石化、兵器裝備集團、原中國南車等企業都曾利用國有企業主輔分離、輔業改制政策對企業所辦的醫療機構進行改制，尤為重要的是，在當時引入了社會投資者，實現了產權多元化的公司改革，成為面向市場自負盈虧的經營型醫療機構，同樣符合中國醫療體制改革的方向。
但是，除了上述探索，問題的復雜性在于，不是所有企業辦社會職能都能有除了地方政府之外的第三方接盤手，大部分企業辦社會職能的剝離改革，由于屬地化管理，還是依靠地方政府。而政府一方又是多層次、多部門的眾多主體。例如，一個中等城市中學的辦學主體可能是市教育部門，小學的辦學主體一般是區縣級教育部門等。每一個部門、層級都有自己的利益考量。
在上一輪關于國企剝離學校和醫院的社會職能時，武鋼集團也曾采取過類似的措施。2013年2月，武鋼集團引入華潤醫療集團將成立55年的武鋼總醫院兼并重組，華潤武鋼（湖北）醫院管理有限公司，更名為華潤武鋼總醫院。目前，這是武漢市青山區唯一的三甲綜合醫院。當時，通過類似的辦法將武鋼的一些學校和醫院職能逐步交給了社會。武鋼集團董事長馬國強對此評價稱，“取得了不錯的效果，解決了一部分歷史遺留問題”。
這種引入專業社會資本對國企的企業辦社會職能接手改造的做法，是從上世紀90年代持續到2007年的上一輪改革中，國有企業普遍的做法。不過，邵寧在上一輪改革結束后，在《國有企業改革實錄》中這樣評價：由國有企業就分離社會職能與眾多政府部門談判基本上沒有太強操作性，而由同級財政對各類接收主體進行轉移支付是必不可少的。
而在當下，在去產能、高負債、結構調整和人員分流安置等多重壓力和矛盾交織局面下，國有企業要解決的企業辦社會職能問題似乎更為棘手，一些企業開始嘗試另一類更為大膽的方式進行改革嘗試。
河北鋼鐵集團下屬唐鋼集團，從2010年開始就開始部署一場2.2萬職工從鋼鐵主業向非鋼業務的大轉移。唐鋼將自己原有的供氣、供暖、物業等業務，全部視為一場向非鋼領域創業的項目，在“三供一業”原有的職工和業務基礎上，分別成立了唐鋼氣體公司、物流公司、新事業公司、煤化工公司、房地產公司等超過20多家子公司，從事業務實際服務與教育培訓、化工、房地產、水務等六大類產業。
在唐鋼有一種說法是，2.2萬人對于唐鋼來說，意味著25億的成本。但河北鋼鐵集團董事長于勇曾在唐鋼集團內部表示，選擇非鋼產業，對于唐鋼來說，是一個戰略性轉移。這場戰略性大轉移，幫助唐鋼比現在絕大部分國有企業提早5年實現了主輔剝離、人員安置和企業辦社會職能的改革。
再次出發
此輪“三供一業”為重點的企業辦社會職能和歷史遺留問題的改革，其實是上一輪改革的再次出發。
對于上一輪改革的成績，邵寧主編的《國有企業改革實錄》中采用的數據顯示，早在2002-2007年，全國國有企業就已經分離辦社會職能機構11044個，分離辦社會職能機構人員72.24萬人，特別是國有企業辦普通中小學和公檢法機構基本實現了分離，國有企業辦中小學等成為歷史，為企業減輕了大量社會負擔。
“減輕國有企業辦社會負擔”的提法最早出現于1993年的十四屆三中全會。作為計劃經濟體制下政企合一的特殊產物，國企辦社會職能的存在曾一度對當時的企業、經濟發展有過貢獻。隨著市場化改革的推進，去企業辦社會職能已成為國企改革進程中不得不逾越的一道坎。
中國石化2000年左右在對下屬企業所辦社會職能進行統計后，曾得出結論：“一個人從生到死所涉及的社會職能，中國石化全有，從醫院、幼兒園、學校、就業到火葬場。”職工社會生活的復雜性導致國有企業辦社會的種類繁雜。
根據國務院發展研究中心此前的調研，袁東明對經濟觀察報表示，從機構數量上來看，中央企業遺留的辦社會職能機構數量相對較多。主要原因是地方上比較容易解決接盤問題，比如地方上可以采取直接并軌，退休職工移交給社會等辦法，但如果是央企，地方政府一般不愿意接盤，因為沒有屬地化，在機構管理等對接問題上較難達成一致。
但隨著經營收入壓力的增大、市場環境和政策環境的變化，越來越多的國有企業在企業辦社會職能方面，已經難以為繼。據了解，目前一家交通運輸工具制造行業的國有企業承擔著棚戶區改造，涉及594戶職工，職工生活區水電改造、離退休人員醫藥費、分離廠辦大集體等社會包袱，資金缺口近2億元。
而一家船舶制造企業緊密相關的設計研究院，在轉制后由原事業單位職工福利分房轉為單位自管房，房屋維修和生活配套仍需自行解決，維修成本巨大，該院已經無力承擔。此外，該院轉制前是差額預算（單位首先用自己的收入抵補支出，收不抵支的差額部分再由財政撥款彌補）事業單位，不屬于公費醫療，國家無政策明確該項經費來源。目前，該院有215名轉制前的離退休人員，每年需要100多萬元醫療費需要該院承擔，還需要承擔這些人員住房補貼近300萬元，嚴重影響到該院的效益和市場競爭能力。
面對上述歷史遺留問題，上述兩家單位目前除了自己“兜著”，并無更好的辦法。
而在一些地方，在嚴峻的現實面前，一些國有企業選擇了風險隱患更大的“甩包袱”方式來處理企業辦社會職能和歷史遺留問題。經濟觀察報獲悉，在西南地區，有一些企業在剝離企業辦社會職能時，許多企業為了盡快適應市場，在改革重組中將富余人員和辦社會職能資產率先剝離出來，留在原母體企業，形成一個空殼企業繼續承接舊體制留下的這些負擔，而將優良資產改制上市。這種一個企業雙重體制交叉運行的狀況，增大了企業改革中體制和機制創新的難度，使得企業改革極不徹底，難以通過實現規范的市場化運作。
同時，留在原母體企業的社會職能，需要母集團持續不斷的輸血，為了維持社會職能的正常運轉，每年需要支付超過億元的補貼費用，占據企業年均利潤總額的50%以上，類似這種成本費用負擔直接降低了企業的經濟效益。
不過，僅就醫院和學校而言，上一輪改革也不徹底。因此，在2016年國資委的“十項改革”計劃表中，將選擇2—3戶中央企業推進所辦教育機構深化改革試點。
國務院發展研究中心企業研究所副所長袁東明表示，2016年的所辦教育機構試點改革，落點很可能是針對資源型企業，尤其在偏遠地區，面臨困難比較多的特大型企業當中，從行業角度看，包括礦產、煤炭、鋼鐵、石油石化等。
一名央企內部人士說：“現在這種形勢，我們也想甩掉歷史包袱，但很難，肯定要花費一定的代價，而且還牽涉到人的問題，如果是單純的東西還好辦些，牽涉到人就要考慮多方溝通，不能魯莽行事。”
十年之后再次啟動的這場剝離企業辦社會職能改革，看起來困難重重。這場改革所面對的是幾十年來國有體制日積月累逐漸固化的獨特現實環境，它想要解決的問題是“三供一業”職能的剝離，而這卻是衡量國企能否在新一輪改革中能否脫胎換骨的根本參照。
2016年，在國有企業新舊矛盾交織、新舊場景轉換的背景下，改革再次出發。
