經濟觀察報 記者 楊興云 “毫不夸張地說，明年以后崗列村將會迎來翻天地覆的發展機遇”，何友田指著掛在墻上的已經簽約并即將啟動的崗列村建設效果圖對經濟觀察報記者說。

在11月的選舉中，廣東省陽江市江城區崗列街道崗列村的原財務主管何友田被村民代表選舉為崗列村經濟聯社社長。崗列村作為陽江市首個進行政經分離試點的村子，準備以此破解農村治理困局。

據崗列村黨總支書記陳創洛介紹，按照正在進行的政經分離改革，崗列村從過去村級黨組織、村自治組織和村集體經濟組織“三位一體”的政經合一模式徹底分離，何友田作為崗列村經濟聯社社長將全面負責崗列村的經濟發展，并在事實上掌管村里的財政大權。

“以后包括總支書記和村委會主任在內，崗列村誰要花錢都得通過何友田”，陳創洛說。

改革開放以來，珠三角與粵東西北地區發展不平衡的問題，長期以來一直是制約廣東從經濟大省向經濟強省跨越的一個關鍵屏障。為此，廣東省政府近年來多次提出要舉全省之力，伺機突破。

12月19日，廣東省常務會議上推出的《陽江濱海新區發展總體規劃》則是在這方面發出的一個明顯信號。會議認為，陽江濱海新區位于環珠三角經濟圈、粵桂瓊海洋經濟圈和泛北部灣經濟圈的交匯地帶。“建設陽江濱海新區，除有利于培育粵西新的經濟增長極之外，還有利于推進與珠三角地區的融合發展，促進與大西南地區的對接合作。”

其中，廣東省政府提出，陽江濱海新區建設要全方位深化改革，全力推進統籌城鄉發展和社會管理創新。

陽江市正在進行的以政經分離破解農村治理困局的試點，正在為廣東農村治理創造經驗。

政經分離

“以村級黨組織、村自治組織和村集體經濟組織‘三位一體’的政經合一模式，曾經是廣東農村發展的亮點，也曾在陽江農村的發展過程中發揮了重要作用。然而，隨著經濟社會的不斷發展，政經不分的農村治理帶來了越來越多的矛盾和問題。”陽江市農林局負責上述改革具體工作的劉建輝向經濟觀察報記者表示。

劉建輝認為，傳統農村治理體制最大的特點是“政經”混合，村黨組織書記一般兼任村委會主任和經聯社長，既經營集體經濟，又搞公共服務，同時兼顧黨建。“三位一體”的管理模式，導致個別村黨組織書記獨掌“大權”，公共服務缺失，集體資產被閑置甚至流失，導致農村干群關系緊張，甚至引發矛盾沖突，成為影響農村和諧的最重要誘因。

“而以上現象在經濟較發達村更為突出。”劉建輝說。為此，陽江市委市政府決定在全市范圍內選取6個經濟較發達的行政村作為試點，推進“政經分離”改革，破解農村治理困局。2013年6月啟動以來，試點的行政村已經擴大至44個。

根據相關改革方案，陽江市以政經分離破解農村治理困局試點的主要內容包括，推進選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、集體賬目資產分離和議事決策分離等五個方面。

具體來說選民資格分離就是三大基層組織領導成員分別由村全體黨員、具有選民資格的村民和具有選舉資格的社員 (股民)選舉產生；農村黨組織回歸基層黨建主業，負責總攬全局、協調各方、發展黨員，管方向性、政策性、全局性大事，主要職責是“三務一監督”（即夯實黨務、落實政務、創新服務、強化監督）。

村委會作為村民自治組織回歸社會管理和服務職能，負責公共服務、社會管理、協助行政、村民自治，管理事務性、具體性、監管性工作，不再直接參與集體經濟組織的經營活動，主要職責是“三社一提高”（即強化社會管理、維護社會穩定、發展社工隊伍、提高村民幸福感）。

在議事決策規則分離方面，通過改革，三大組織按照各自議事主體、范圍、權限和流程進行議事決策。構建“產權清晰、權責明確、管理規范、分配有序”的基層管理新模式，為集體經濟組織走向市場化打下堅實基礎。

劉建輝認為，政經分離改革的最大亮點在于，改革之后，村黨組織書記不能再兼任村集體經濟組織負責人，村委會領導（包括主任、副主任、委員）不再與村集體經濟組織領導交叉任職。

與此同時，集體經濟組織回歸集體資產經營管理職能，負責集體經濟的發展及集體資產的經營管理，理順集體資產收益分配關系，主要職責是“一確權二平臺三發展”，即明確集體經濟與社員權益，應用“三資”代理服務中心平臺和集體經濟財務監管平臺，發展集體經濟。

劉建輝表示，在上述改革的同時，還將推進農村集體資產規范管理。將鼓勵有條件的村加快建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，明晰集體經濟產權。

改革農村治理結構

陳創洛認為，上述改革最大的變化就是農村治理結構的“歸位”。“實施‘政經分離’改革之后，農村黨組織從繁雜的經濟事務中抽身出來，可以從更廣的范圍統籌村資源，以更優質的服務贏取民心;村委會則做實社區、培育社工、培植社會組織、提高村民幸福感，不斷拓展和優化村服務中心的服務內容和服務方式；經聯社以更加積極主動的姿態融入市場，探索市場化發展道路，確保集體資產保值增值。”陳創洛說。

圍繞上述改革，一系列的配套措施及新的改革思路正在確立。

根據陽江市政府的要求，為配合試點，下一步各鎮（街道）將設立鎮級農村集體資產交易代辦點，掛靠在鎮農村集體“三資”代理服務中心，強化集體資產交易管理，結合實際明確交易的類型、準入標準和交易程序。

在建立健全農村集體資產、資源臺賬制度，對集體經濟組織的票據使用、合同兌現、集體開支、資產更名、股權管理納入財務監管平臺動態監控，促進管理制度全面落實的同時，在處置村組集體資產方面也出臺了具體規定：處置集體資產資源在50萬元以下（不含50萬元）的，必須通過鎮（街道）農村集體“三資”代理服務中心進行交易登記、招標公告、投標和交易結果公示；處置村組集體資產資源50萬元以上（含50萬元）的，應到市公共資源交易中心進行公開辦理。

“通過上述改革，陽江市還將探索深化農村土地管理制度改革，建立完善農村土地流轉服務中心，加快農村土地流轉，促進集體土地粗放低效利用向集約節約利用轉變。”劉建輝說。

陳創洛認為，實施上述改革以后，由于村集體經濟組織致力于融入市場，基層自治組織也擺脫了以往“重經濟、輕管理”的弊病，回到社會管理和服務村民的本位上來，從而構建了適應發展需要的農村治理新格局。

陽江市農林局是改革牽頭單位，該局局長陳仕歡認為，開展政經分離的改革不僅有利于維護村民的合法權益、干部廉潔從政以及農村組織建設也有利于維護農村基層穩定。

他表示，當前農村社會各種問題和矛盾仍然突出，因征地、環境污染、集體利益分配、村務公開不到位等引發的糾紛、上訪事件時有發生。推進農村政經分離改革，不僅涉及經濟領域改革，而且涉及政治、社會、文化等領域改革，改革的最終目的是促使農村生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相適應，鞏固和加強黨在農村執政基礎，為農村和諧穩定提供堅強保障。

難題待解

以“政經分離”為主要特點的陽江農村治理結構改革，由于涉及權利及利益的調整，因此不可避免地遭遇到相關阻力。

由于陽江市各個村子之間發展不平衡，經濟發展水平存在較大差異，使得改革在推進進程中遭遇到困難。

據了解，陽江市共有701個行政村，按照目前村集體年均經濟收入20萬元以上的標準，除首批試點的6個村子之外，符合條件的只有38個。接下來即使按照陽江市的計劃將村集體年均經濟收入10萬元以上的村子納入改革范圍，其總數也不過100出頭。

劉建輝說，根據“政經分離”改革的情況，行政村三大組織實行分離之后，最少要增加三個人員，即使按照最低標準，村里也將增加開支3萬元。

“很多村子一年的集體收入不過幾萬元”，劉建輝說，付出幾萬元的成本去監督幾萬元收入的使用是否有必要。

除此之外，對接下來由經濟聯社為村委會的日常工作提供財力支持，何友田提出異議。何友田認為，經濟聯社作為村民自治的經濟組織，所獲得的經濟收益應該屬于全體村民。而村委會承擔社會服務職能的部分理應由政府財政承擔，而不該讓經濟聯社買單。據他所知，珠三角村級行政經費的開支就是由財政撥款或補貼。

劉建輝表示，在這方面陽江市也曾經有過考慮，但由于每年需要進兩千萬的資金，對于尚不寬裕的財政資金將形成較大的壓力，因此目前尚未有進一步的說法。

針對上述情況，陽江決定在2014年全面鋪開農村“政經分離”改革的同時，也為因經濟原因暫時不具備改革條件的村子留下余地。根據陽江市的相關方案要求，經濟發展較為落后以及因其他各種原因不宜進行“政經分離”改革的村子，由各縣（市、區）根據實際自行決定運用其它方式。