經濟觀察網胡家源/文  

問：把猛獸關進籠子共分幾步？

答：把籠子打開，把猛獸關進去，把籠子關上。

對即將開始新一輪全面深化改革的中國經濟來說，地方債務就是一只不折不扣的攔路猛獸。

雖然8月開始的全國債務大審計尚未揭蓋，但已有多家研究機構測算，目前地方政府性債務余額約為15萬億至20萬億元。樂觀者稱地方政府債務風險可控，即使債務增加也并不意味著風險一定擴大，但在悲觀者看來，這是中國經濟可持續發展的一顆定時炸彈，也是未來改革路上一只隨時可能露出猙獰的猛獸。

現在，中國決定把這只猛獸關進籠子里。

前不久結束的中央經濟工作會議要求，將地方債務風險列入明年工作重要任務，納入財政全口徑預算管理，這是繼全國債務大審計之后，中國對地方債務容忍度的再一次收緊。那么，如何把地方債關進籠子？

首先，你得有籠子。

一直以來，地方政府性債務都游離于各級人大、中央政府以及民眾的視線之外，它們以國企貸款、融資平臺乃至后來的BT、信托貸款等形式，在隱蔽處野蠻生長?，F在，要讓它重新回到被監管的通道中來，一方面必須摸清這只猛獸的獸性——這是審計署正在做的事，一方面還要為它打造一個尺寸合適的籠子。在法律、制度、輿論三重監管下的透明化，便是適合地方債務生存的籠子。其中，全口徑預算管理是連接這三者最為切實可行的手段。

全口徑預算管理是財政預算管理的一種模式，理論上它應該包括所有政府收入和支出的詳細情況，比如預算內資金、預算外資金、政府性債務、政府或有負債。但以往的財政預算管理實際上是單一的預算內資金管理，即以稅收為主的財政收入，土地出讓收入、罰沒收入等預算外資金則不在監管視線內，成為地方政府的小金庫。十八大以來，隨著這些預算外資金的公開透明化，以及地方債務被納入其中，全口徑預算管理開始名副其實。

但全口徑預算管理更本質的要求則是，所有政府的收入和支出，包括債務水平必須經由各級人大審議并批準，成為一種制度剛性，換句話說，僅有光鮮亮麗的籠子不行，還必須把野獸趕進籠子里進行約束。

誰來趕？政府不會自己約束自己，必須依靠法律和制度。這就要求及早對目前尚不完善的《預算法》實施修改，明確政府對財政收入和債務水平的責權利，同時厘清人大、審計等職能，嚴格政府舉債程序，同時監督政府對壓縮債務的承諾落到實處。

把政府的財權關進制度的籠子里，加強人大對政府財權，尤其是預算編制和實施的審查、監督和制衡，是建立一個現代良序社會的必然要求。尤其是眼下政府國庫存款已高達4萬億元，突擊花錢的腳步也日益臨近，管好政府的錢袋子不僅是為了防止地方債務進一步膨脹，更是為了建立一個長遠的預算民主制度的第一步。

當然，把地方債務趕進籠子里，事情還沒有完。如何保證這只猛獸不伺機逃脫重獲不受監督的自由權力，才是問題的關鍵。而到了這一步，政府和制度本身的力量已經難以為繼，這時，需要對資源配置起決定性作用的市場來接棒。地方之所以負債，是為了大舉投資以拉動經濟增長，但投資的效率如何評價，錢花得值當不值當，除了要有政府內部的財政績效評價機制外，市場機制的引入不可或缺。

建立地方債務市場評級和地方資產負債表年審制度，是保證市場發揮力量的關鍵。只有通過對風險的預警和對債務的公開，讓市場中的投資者用腳投票，來決定一個地區的發展潛力和前景，才能解決政府體系內部固有的信息封閉和不對稱問題，防止隱蔽在暗處的風險再度積累和爆發。

換句話說，只有把短期應對措施和長期制度建設結合起來，才有可能真正把約束猛獸的籠子關上，中國經濟才能真正卸掉沉重的債務包袱，開啟一段新的改革歷程。