經濟觀察報 文輝/文 俗話說“計劃趕不上變化”。在中國快速城鎮化過程中，這句話用來形容規劃最合適不過了。我們通常強調規劃對城市發展的龍頭作用，于是當城市發展出現的各種亂象時，規劃也首當其沖地受到批判。面對這些，規劃應該怎么辦？怎么干？

我們認為，規劃的科學性要建立在正確對中國城市發展階段的把握和判斷上。

從總體發展來看，中國處在城鎮化快速發展階段，2012年城鎮化率為52.6%，與美國上世紀20年代，日本上世紀50年代相當，但是我們又不能機械地、簡單地模仿美日當時的規劃，因為科技進步和信息共享，使得中國城市在信息、文化、物質等與當今世界處于同一時代。如何把歷史經驗國際經驗與中國當下的實際結合起來，是擺在規劃研究者面前的重要課題。因為我們的規劃既要滿足每年1千多萬進城人口的城鎮化，又要滿足已在城市生活多年的4.5億城市居民的現代化。過高標準的規劃無形中會抬高農民進城的門檻，過低標準的規劃無法滿足城市居民的現代化需求，兩者都不能適應中國城市發展的要求。

從個體發展來看，中國有661個城市和19881個小城鎮，其中既有人口超過千萬的超大城市，又有人口不足千人的小城鎮；東部的一些小城鎮甚至比中西部的縣城和地級市，無論從人口規模、用地規模還是經濟實力都要高出許多。由于存在區域差別、發展水平參差不齊，在規劃標準、規劃指標設計上不能一刀切，要因地制宜，綜合考慮，統籌規劃，分類指導。

從發展方式來看，中國經歷了改革開放30多年以來的高速發展，這種發展是建立在廉價的勞動力、土地、資源和環境的基礎上，以做大增量為主的發展模式，存在著以工業園區、開發區、項目建設為重點的粗放型規劃。隨著中國勞動力、土地、環境成本的升高，低成本增長的紅利逐漸消失，需要轉變為以優化存量為主的發展模式，這就要求精細化規劃，要轉向中心城區的改造，提高中心城區的土地利用效率。

其次，要轉變計劃經濟時代的規劃思維方式。由于中國受計劃經濟的影響時間較長，導致有些規劃淪為按計劃分配指標或目標的工具，如土地、項目、資金等指標，發展速度、GDP總量等目標。在向市場經濟轉變過程中，要逐步改變規劃對政府主導，改變自上而下的規劃思維方式，改變按計劃分配為主的規劃方法，改變將規劃作為一種向上級爭取資源的手段，轉向依靠市場來配置資源。

要改變長官意識，發揮規劃師的主觀能動性。在現實中，規劃師的話語權較弱，容易受決策者左右或影響，導致有些規劃只唯上不唯實，忽視了經濟規律和城市發展規律，淪為領導決策服務的工具，如許多地方領導提出的生態城、新城新區等都有相關機構提供了規劃服務；另一方面規劃收費的利益機制也決定了規劃機構的弱勢地位。另外規劃還存在著隨意性，一屆政府一套規劃，雖然有城鄉規劃法，基本做到了有法可依，但在有法必依，執法必嚴，違法必究等環節還存在許多問題。

要淡化規劃的部門利益。經統計，中國法律體系中涉及各類規劃的現行有效的法律共72部，分別規定了各類規劃共113種，這些規劃分屬不同行政部門，種類繁多，實際操作中即使沒有部門利益的因素，由于各類規劃都自成體系，各有一套標準，相互之間缺乏銜接，規劃協調起來也非常困難，并將耗費大量的時間和技術成本，造成規劃的時效性降低。

最關鍵的是，規劃要以人為本。規劃以什么人為本，不以是少數的富人為本，而是以大多數的中低收入人群為本。摒棄以物為本，防止見物不見人。生產型規劃主要為發展經濟服務，規劃對象側重于物而非人，特別是為產業發展服務，具體體現就是一個個項目，規劃目標為工業園區，高新技術產業園區，經濟技術開發區等項目載體，不跟人打交道；生活型規劃主要是為城市管理服務，規劃對象是在城市生活的各類人群，而人的需求是多種多樣的，對城市的要求也是多元化的，更加強調保護城市環境，這時候的規劃更多的是協調不同群體的需求，營造一個良好的生產生活環境，使得大多數人滿意。

規劃要加強公眾參與。以人為本的規劃除了為人規劃之外，還要讓人參與規劃，也就是我們通常講的問政于民，問需于民，問計于民，問策于民，還要特別注意公眾參與規劃的決策。規劃的本質是要協調利益相關者的關系，在中國城市發展的現階段，利益主體愈加多元化，居民的類型，不同性質的企業，各級政府，都是不同的利益方，代表了不同的利益訴求。不同利益相關者的博弈手段愈加多樣化，隨著信息技術的發展，自媒體的傳播等，規劃面臨的復雜性越來越強，單靠精英階層自上而下的規劃方式，已經不能滿足公眾的實際需求了。只有加強公眾參與，依靠公眾，才能切實解決公眾的實際問題。

在中國快速城鎮化過程中，城市發展的以上種種變化也使得規劃工作不再是一門單純的技術工程學科，而是要更多的轉向社會學，經濟學甚至心理學。規劃如同城市一樣，也要不斷發展變化。單靠規劃師無法解決城市發展過程中出現的眾多復雜問題，要讓每個人都成為城市規劃者研究者，才有可能使我們生活的城市更健康地發展。

（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任）