經濟觀察報 記者 楊興云 10月11日至21日期間，《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法（修改建議稿）》（以下簡稱“《辦法》”）公開向市民征求意見。按照廣州市人大的計劃，征求意見結束之后，上述《辦法》將于月底提交廣州市人大常委會審議，并在2014年3月開始實施。
新的修訂《辦法》突出實質性審查監督，要求預算執行中的重大變更事項要事先報人大審批。其中，地方政府性債務作為重大事項，將事先上報人大進行審批。
根據《辦法》，全口徑預決算將全面涵蓋包括政府公共預算決算、政府性基金預算決算、國有資本經營預算決算、社會保險基金預算決算、財政專戶管理資金預算決算以及其他按照法律法規應提請市人民代表大會及其常務委員會審查批準的政府預決算的全部內容。
此舉意味著，從2014年起，廣州市將實現對政府全口徑預決算的審查和監督，在完全意義上實現讓政府所花的每一分錢都公開在陽光下。
廣州市的相關工作，從調研開始就受到全國人大的高度關注和重視。廣州人大重點課題調研組被確定為全國人大常委會“加強對政府全口徑預算決算審查和監督”專題調研的委托調研單位。
而廣州市從2014年起對政府全口徑預決算的審查和監督工作則被全國人大認為走在了全國前列，為其它城市在相關領域的探索提供了示范。
廣州市人大預算工作委員會主任歐陽知在接受經濟觀察報記者采訪時表示，以此作為標志，廣州市人大對政府的監督將由一直以來的程序性監督轉變為實質性監督。
推進路徑
歐陽知認為，迄今為止，與全國其他城市的做法比較，廣州在對政府全口徑預決算的審查和監督方面，有三個方面的特色，即“全覆蓋”、“全過程”、“全方位”，并在此基礎上將多年探索的經驗上升為法律法規的層面。
事實上，多年來，廣州市人大一直在不斷探索和推進對政府工作進行監督審議的力度和成效，以漸進的方式最終實現對政府預結算的全口徑審查監督。
從2001年起，廣州市人大常委會每年專題聽取和審議財政專戶管理資金（預算外資金）和社會保險基金收支情況報告；2007年起，土地出讓金納入基金預算草案提交代表大會審查；2008年起，所有部門預算提交代表大會審查，并每年選擇兩個部門預算在代表大會期間進行公開專題審議。
廣州人大于2010年進一步將基本建設統籌資金、城市維護建設資金和科技資金列入公共專項支出預算草案提交代表大會審查?！稄V州市政府投資管理條例》于2011年經省人大常委會批準施行，這是廣州第一個由專門委員會自主起草制定的地方性法規。根據該條例規定，政府投資的重大項目計劃草案要提交人民代表大會審查批準，并從當年起，每年選擇一個政府投資重點項目預算在人民代表大會期間進行公開專題審議。
接下來，從2013年起，廣州市政府國有資本經營預算開始提交代表大會審查。此外，廣州人大常委會還首次審批地方政府性債務的舉借及償還計劃。
2014年，社會保險基金預算和財政專戶管理資金預算也將一并提交代表大會審查。地方政府性債務情況每年要向市人大常委會報告。
至此，廣州市政府的財政收支預決算最終實現全口徑提交人民代表大會審查批準。
此外，針對人大代表看不懂政府提交審議的財務報告的情況，廣州市人大通過推進預算決算的細化來體現政府預決算的“深度”。據介紹，目前廣州市政府向人大提供審議的報告，部分重點預算支出科目已經被要求細化到項。
在預決算信息的公開方面，廣州市人大通過常委會信息網、預算工委專門網頁及“廣州財政”專欄向社會公布經人大及其常委會審查批準的預算決算、常委會審議意見、財政專題調研報告。
從相關進程來看，在繼2009年向社會公開政府部門預算后，自2011年起，政府部門決算也開始向社會公開，2012政府部門“三公”經費決算向社會公開。從今年起，政府部門公布“三公”經費預算以及區（縣級市）“三公”經費首次公開。
突破難點
歐陽知表示，長期以來，由于部分政府資金的支出未能進入人大監督審議的范圍，導致存在諸多問題，例如政府債務。而廣州市每年兩三百個億的轉移支付資金以及數額龐大的財政暫付資金同樣在人大的審議目錄上不見蹤影。這使得政府在資金使用方面“弊端叢生”，也是人大對政府監督的一個難點。
2012年，廣州市人大常委會預算工委首次組織開展廣州市2010至2011年財政轉移支付資金分配和使用情況專題調研。
歐陽知介紹，相關結果顯示，轉移支付的執行率低的問題普遍存在，個別區縣的執行率甚至不到40%，其結果就是大量資金被積壓或挪作它用。
財政暫付資金作為長期存在并遺留至今的財政難題，一直是人大監管的空白。2012年廣州市人大常委會預算工委建議廣州市財政局向市人大常委會主任會議做專題報告，并提出完善財政暫付資金管理制度的意見建議，促使市政府逐步清理和減少財政暫付資金，推動市財政局研究制定市本級財政暫付資金管理辦法，有效控制了財政預算資金風險。
此外，人大對地方政府性債務的監管同樣一直付諸闕如。隨著地方政府性債務資金規模不斷擴大，其財政金融風險急劇放大。
按照廣州市人大常委會預算工委的建議，廣州地方政府性債務問題去年首次被列入市人大常委會監督計劃。“歷史情況報人大審議，而新舉債務則必須經過人大批準”，歐陽知說，此舉使廣州的地方性政府債務從隱形變得透明起來，消除了地方金融的一大隱患。
人大對政府監督的另一個難點是財政支出績效管理監督方面。為提高財政資金使用效益，廣州市人大對預算執行率低的問題組織開展專題詢問并進行連續跟蹤監督，促使政府預算執行率提高。
2012年，廣州市人大常委會首次專題審議市教育局、市科技和信息化局、市衛生局、市農業局的部門決算。2013年，在人大的積極推動下，廣州市財政局對市科技和信息化局中科院廣州生物醫藥與健康研究院成果轉化項目資金等六個部門的部分專項資金委托第三方開展績效評價。今年底人大常委會還將聽取和審議2012年廣州市本級財政支出績效情況的報告。
歐陽知認為，上述方面的突破也是廣州人大對政府財政監督方面的先行先試，在全國處于領先位置。
依法監管
“人大對政府的監督必須依法進行，然而，相關法律法規的滯后甚至缺位則是人大在履行職責過程中處于尷尬境地的一個主要原因”，歐陽知認為，例如關于地方性政府債務的問題，《預算法》不允許地方財政列赤字，自然也就談不上監督的問題。
“1995年開始實施的《預算法》至今已近20年，很多方面已經難以適應當前人大對政府監督工作的實際”，歐陽知說，基于新的預算法在短期內難以出臺的現實，為下一步推進對政府全口徑預算決算的審查監督提供制度保障，今年廣州市人大常委會決定修訂《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法》，并提交2014年人民代表大會審批。
他表示，廣州新修訂的上述辦法有許多亮點，例如審查監督范圍全覆蓋，其中地方政府性債務暫作重大事項報市人大常委會審批；規范細化預算決算，對預算決算的報告報表提出具體要求，強調數據的完整、細化和可比。
據了解，為加強預先審查監督，新修訂的《辦法》還將注重形成內外監督合力，在建立預審制度和完善初審程序的同時創新審查監督方式，進一步擴大專項審議范圍，實行人民代表大會期間各分代表團專題審議部門預算和政府投資重點項目預算制度。
值得一提的是，按照《辦法》，廣州市人大可改變或者撤銷市政府關于預決算的不適當的決定和命令。廣州市人大大會主席團、常務委員會、專門委員會或者代表10人以上聯名，便可向市人大書面提出預算草案修正案。
歐陽知表示，《辦法》將廣州多年來對政府監督工作的實踐上升到法規的層次，是廣州人大改革開放工作經驗的一個升華。
盡管如此，他認為，按照目前的狀況，由于人大沒能提前介入到政府預算編制階段，因此對政府的監督力度還有待加強，接下來尚需解決“關口前移”的問題。
針對廣州將實現對政府全口徑預決算的審查和監督，廣東省社科院社會學與人口學研究所所長鄭梓楨認為，政府財政收支如果能夠做到真正意義上的公開透明并接受人大的審議監督，是一個政府“有自信，有勇氣”的表現。
他同時表示，上述對政府工作的監督也隨之對代表本身的素質提出了更高的要求，市民也由此可以鑒別人大代表是否稱職，是否具備履職能力。
