經濟觀察報 記者 劉金松 作為省級試點縣的濮陽市南樂縣，是較早開展農村集體土地確權的地區。其確權登記發證工作成果，今年4月通過了市級驗收，6月通過省級檢查，在河南屬于首家。目前它正在做迎接國家抽查的準備。

國土資源部近期組成了15個抽查組，以縣為單位，按照5%的比例對各省農村集體土地所有權確權登記發證成果進行抽查。并將于今年10月15日前完成抽查任務，抽查情況適時向全國通報。

土地確權是新一輪土地改革中最為基礎性的工作，根據2010年中央1號文件提出的農村集體土地三年確權行動計劃，目前各省的農村集體土地所有權確權工作已先后進入收尾階段。

據經濟觀察報記者從河南省國土資源廳獲得的消息，目前河南省已基本完成集體土地所有權確權登記發證的地籍調查工作，涉及土地面積15.15萬平方公里。全省已有55個縣(市、區)基本完成了農村集體土地所有權產權信息系統建設，其余103個縣(市、區)也正在抓緊進行。根據安排，2013年下半年應開展農村集體土地使用權調查工作，各縣(市、區)年底前應完成30%的行政村集體土地使用權地籍調查。

第二次頒證

濮陽地處河南東北部，黃河下游北岸，冀魯豫三省交匯處，既是一個因石油而生的新興城市，也是河南省重要的糧棉主產區。全市300多萬人口中，60%以上為農業人口。

2010年初發布的《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中央一號文）提出，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。

隨后各省啟動農村集體土地確權登記工作。2011年8月，河南省國土資源廳、省財政廳、省農業廳三部門制定《關于加快推進全省農村集體土地確權登記發證工作的意見》，正式拉開了河南省農村集體土地確權序幕。

河南省國土資源廳地籍處一位官員介紹，此次河南農村集體土地確權登記發證分兩步走。首先是完成全省集體土地所有權確權登記，把集體土地所有權證發放到每個具有所有權的農民集體經濟組織；其次是完成集體建設用地使用權和宅基地使用權登記發證工作，將經過依法依規登記的集體建設用地使用權和宅基地使用權證頒發給使用權人。

上述河南省國土資源廳的官員認為，目前已完成的農村集體土地確權登記使河南農民告別了“有地無證”的歷史，對促進耕地保護、糧食增收，進一步激活農村活力都將有深遠的影響。

事實上，這并不是河南第一次對集體土地進行確權。上世紀90年代，全國土地利用現狀調查完成之后，河南省各地曾陸續嘗試過開展集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權登記發證工作，但由于缺少權利調查的環節，當時的集體土地所有權登記只能夠以行政村為單位進行，而沒有具體到土地的實際所有權人。

此次確權登記將所有權進一步落實到村民小組和實際擁有土地所有權的集體經濟組織，即農村集體土地的真正所有權人。

相比上次確權，此次在權利落實上更為細化，所涉及到的所有權核定、使用權權屬界線、界址確認也更為復雜。以濮陽市下轄的濮陽縣為例，根據濮陽縣土地局提供的數據，濮陽縣農村集體土地所有權確權登記發證工作共涉及全縣2574個村民小組，完成宗地調查11679宗，面積1343.7平方公里，共投入專職人員160人，平均每人需完成1.25萬畝土地的測量。

在測量過程中，由于村民小組的集體土地之間“犬牙交錯”，還必須由村組長或村民代表到現場指界。在相關各方沒有爭議的情況下，再通過專業技術進行測量、填表、繪圖、錄入數據庫。遇到有權屬爭議的土地，需專門的工作小組介入，對于經調解依然不能解決的，只測量不頒證，標注為爭議區。

濮陽縣國土資源局副局長張奇介紹，村民們都很珍惜這次確權頒證的機會，為了能盡快拿到土地證，一般的爭議在工作組介入協商后都能達成和解。在濮陽縣完成調查的1.16萬宗集體土地中，只有31宗屬于未解決的權屬爭議，且多集中在城區周邊的開發區內。由于靠近城區，土地價值較高，面積上的細微差別，都意味著巨大的經濟利益。

截止目前，包含濮陽縣在內的濮陽市五縣兩區農村集體土地所有權共完成調查總面積4137平方公里，涉及82個鄉（鎮）、街道辦，2980個行政村，9678個村民小組，33782宗土地。另外全市農村集體土地使用權確權登記發證工作也已全面啟動。

以證管地

濮陽縣國土局地籍股辦公室內，一摞摞的集體土地所有權證已制作完畢，在這個土地證上標明了土地所有權人、地址、地號、圖號，土地類型及相應地塊的縮略圖。此次確權頒證為每宗集體土地建立了檔案，并做到數、圖、實地一致。

這一本本土地證將成為未來農村集體土地管理的重要依據，尤其是在征地報批中，征地方必須有農村集體土地所有權證書。張奇說，在確權頒證過程中，他能感受到村民對獲得一份屬于自己的土地“身份證書”的熱切，一些還沒輪候到測量、確權的村民甚至會跑到土地局問，為什么不去他們那里測。

地方政府則不那么輕松。由于此次土地確權以縣為實施單位，在一些縣，僅測量費就是一筆不小的負擔。以濮陽市南樂縣為例，其2012年度縣財政年收入為1.6億多元，年支出7億多元，收不抵支。在一次性撥付500萬元的確權登記發證工作經費后，該縣財政資金賬戶僅有100萬元。

相比南樂，濮陽縣的財政情況要好很多，其2012年的財政收入為6億元，土地確權登記支出為998萬元，相對較為輕松。濮陽縣國土局長張奇認為，濮陽縣之所以能提前完成土地確權，首先在于經費上有保證。不過，隨著第二階段農村集體建設用地和宅基地確權的進行，經費壓力明顯增加。據測算，完成第二階段的土地確權，所需費用為5000萬元左右。

除經費“瓶頸”之外，隨著確權的進一步細化，由于宅基地的使用權確權頒證牽涉每家每戶的具體利益，一些官員擔心會引發農村沉積已久的歷史矛盾。

在南樂縣西邵鄉寨里村的一宗宅基地使用權確權登記過程中，兩家因為50厘米寬的夾道的歸屬問題發生激烈糾紛，召集20余口人進行交涉，在政府工作組的多次調解下，這50厘米寬的夾道，兩家以4：6的比例分割，糾紛獲得解決。

更讓一些基層官員擔心的是確權頒證以后將對征用土地、社區建設等工作造成不利影響。一位基層官員表示，以前碰到征地糾紛，農民上訪還得寫材料說明情況，以后直接拿著土地證就可以了。

也有基層官員表示，土地確權為土地流轉、融資提供新機遇。濮陽縣海通鄉的萬畝蓮藕種植基地已成為當地的特色產業，根據去年的收益情況，畝均收入達到5000元左右，比傳統水稻種植有明顯提高。海通鄉鄉長劉紅星表示，希望拿到土地證后，可以用來融資。去年，為解決種植戶的資金難題，經鄉政府多次與當地信用社協調，才幫助6家農戶申請了100多萬元貸款。

濮陽市副市長吳新普在濮陽市土地確權總結中表示，雖然下一步的農村集體土地確權登記發證工作面臨很多困難，但有信心、有決心把這項工作干好，實現“以證管地”的目標，有效遏制違法占地行為，切實保障農民合法權益。