經濟觀察報 記者 杜遠 履新重慶10個月后，中共中央政治局委員、重慶市委書記孫政才治理這個直轄市的戰略輪廓開始清晰起來。在9月14日結束的中共重慶市委四屆三次全委會上，重慶確定了全市功能區域劃分和行政體制改革兩大決策。
“分區”治渝的思路與重慶特殊的市情有關，重慶雖與京津滬同為直轄市，但其人口和地域面積卻與中等省份相當，重慶全市大體可分為三大區域：以主城9區為核心的渝西城市群、地處大巴山脈和三峽庫區的渝東北、地處武陵山脈的渝東南。
早在2009年，重慶主城9區的人均GDP就已超過65000元，接近杭州市的水平，而經濟觀察報記者2013年初在渝東南最大的城市黔江區采訪時，還能在城區一些地段看到用騾馬拉貨的情形，地區差異巨大且發展不平衡是重慶直轄16年來一直未能根本解決的問題。
“重慶區域間、城鄉間自然條件、資源稟賦、發展現狀和發展潛力等差異很大，各區域的發展戰略定位、發展思路、發展重點、發展目標和支持政策也理應體現差異性”，孫政才在重慶市委四屆三次全會上說，決不能搞“一刀切”，實行一樣的政策、一樣的目標。
此次會議提出，重慶全市劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區共五個功能區域。相比于重慶直轄初期提出的“三大經濟發展區”，2006年底提出的“一圈兩翼”，這一功能分區的設計更為細化和具體。
五大分區
就省級黨委的慣例而言，第一次全委會往往緊接著換屆的地方黨代會召開，重點是“人事”，第三次全委會通常會出臺當屆黨委治理地方的“大戰略”。
在9月14日結束的中共重慶市委四屆三次全委會上，重慶市委出臺了《中共重慶市委、重慶市人民政府關于科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見》（下文簡稱《意見》）和《重慶市人民政府職能轉變和機構改革方案》。
從履新重慶到重慶市委出臺功能分區戰略的10個月間，孫政才調研的腳步遍及全市大部分區縣。2012年11月24日，任職重慶市委書記僅4天的孫政才即前往距離重慶主城約300公里外的三峽庫區區縣考察，他在庫區考察一家企業時強調，在招商引資、發展產業的同時，要進一步強化生態環保意識，實現三峽庫區的永續發展。
2012年12月赴渝東南地區調研時，孫政才則強調，渝東南仍然是全市基礎條件最差、發展水平最低、貧困程度最深的地區，各區縣要發揮本地區農業資源豐富、土特產品多等優勢，突出特色，找準定位。
幾個月時間，孫政才赴重慶渝東南、渝西、主城區等地的25個區縣密集調研，重慶官方媒體援引陪同孫政才到區縣調研的一位市委研究室人員的話說：“一些區縣產業發展面臨同質化、低水平重復建設的問題比較突出,有的甚至‘血拼’土地、稅收、人員工資等，這讓市領導看到了加強分類指導的緊迫性、重要性。”
當地官方媒體還援引了重慶市發改委主任沈曉鐘的話說，重慶市委四屆二次全會后就開始緊鑼密鼓部署深化和細化研究主體功能區規劃。2013年全國兩會期間，孫政才初步提出五大功能區戰略構想。在形成了劃分功能區的征求意見稿后，孫政才又分主城、渝西、渝東北、渝東南四個片區，聽取當地主要領導的建議，對意見稿進行修改。
《意見》將重慶市劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區五個功能區域。相比重慶直轄初期提出的“三大經濟發展區”、2006年底提出的“一圈兩翼”，此次五大分區的提出使得重慶區域劃分更為細化和具體。
對于渝西城市群，即“一小時經濟圈”，此次分區細分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區三個區域；同時，渝東北“兩翼地區”則具體化為渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區。
他表示，將“一圈”細化、是為了拓展空間格局，在更大的空間格局和區域范圍內優化資源配置，以更好地推動重慶大都市區的發展和建設；劃分生態涵養發展區和生態保護發展區，是為了正確處理加快發展與保護生態的關系。
孫政才在會議上說：“這一戰略決策是全面的、綜合性的，不僅是經濟發展分區，也不僅是城市發展分區，而是包含經濟、社會、文化、生態建設、人口分布等各個方面，是一個‘五位一體’的、整體的、系統的發展戰略部署。”
當地一位不愿具名的學者對經濟觀察報記者表示，分區戰略也是對重慶過去發展中一些方向性問題的糾正，三四年前，重慶市委主要領導提出“40個區縣就是40只小老虎”，一時間各個區縣都大搞工業園，都要上千億級的大產業。
配套和創新
重慶確定的“分區”發展模式是一個整體、系統的發展戰略部署，就持續推進這一部署“落地”而言，“分區”戰略尚需要一系列具體的配套改革和創新。
在重慶市社科院區域經濟研究中心主任李勇看來，重慶的“分區”戰略將涉及一系列政策性的內容，其中調整對區縣及其官員的考核機制是一個創新。
“首先，對于區縣的定位會發生變化，例如渝東北的三峽庫區會更多地注重生態涵養、生態保護，以保護三峽水庫這一國家戰略性水資源庫；渝東南會涉及到生態移民，高山居民要移下來，整個‘兩翼’地區都要減人”，李勇在接受經濟觀察報記者采訪時說。
李勇表示，區縣的定位發生變化，是以生態保護和涵養為主，而不是以發展建設為主，對官員的考核機制就會不一樣，顯然不能按照一般意義上的GDP和增速考核。
但考核機制無疑是一個系統性的工程，必須借助統計指標。
西部某省統計廳一位官員告訴經濟觀察報記者，地方統計工作中“最重要”的指標是GDP總量、經濟增長速度、投資、進出口等方面，能夠反映一個地方環保工作的具體指標也會進行統計，如化學需氧量（用于測定水體有機物污染物參數）、空氣質量指數，但是目前還沒有能反映所謂一個地區“綠色GDP”的綜合性指標。
“對于統計部門而言，雖然沒有被明文告知GDP總量和增速會作為考核市、縣官員的重要指標，但大家心里都清楚，這些指標對于地方官員非常重要。能否設計一種能綜合反映官員在生態保護上所做的工作績效的指標呢？國家統計局下發的標準統計表格上都沒有這種項目，基層統計部門自然也無法統計”，前述官員說。
重慶巫山縣一位要求匿名的官員對經濟觀察報記者說，重慶庫區區縣幾乎都面臨“發展的壓力”，市里要保增長、保投資，任務一層層下到區縣，好不容易完成了一年的任務，新一年的任務又要加碼，庫區受環保政策的限制，發展產業困難重重。一些區縣行動得早，搶先布局了高污染高能耗的產業，而像巫山這樣“動作慢”的地方要想趕上可謂難上加難。一旦“生態工業”發展不力，巫山可能也會走回高污染、高能耗的老路子。
而此次孫政才就在重慶市全委會上強調，重慶各功能區域及各區縣情況差異較大，應進一步完善市對區域及區縣的分類指導機制，制定有針對性的發展政策和考核標準……避免因片面追求經濟發展速度、簡單迎合統一考核標準，而導致產業布局散亂、無序競爭、效率低下、功能缺失，甚至弄虛作假等不良后果，從而最大限度地激發各區縣的動力、活力和創造力。
各區縣發展重點和考核標準的變化也會引發一系列變化。
李勇認為，一些區縣可能會面臨財政收入減少的境地，解決這一問題，一方面要靠中央和市里的轉移支付；另一方面則有賴于“精兵簡政”，一些事業單位和行政單位可能將會減人。
針對行政體制的改革，孫政才在市全委會上提出，重慶直轄市體制的優勢還沒有充分發揮,市與區縣的職責劃分不科學、事權財力不匹配，這既影響了市級政府謀全局、抓大事的精力，也影響了區縣的積極性，影響了資源配置效率的最大化和最優化。“要將某些公共服務事項通過委托、承包、規劃等方式交由社會組織承擔，加快形成提供公共服務新機制，促進公共事務管理向‘花錢買服務、養事不養人‘的方向轉變”，孫政才在此間說。
與重慶“分區”發展戰略配套的另一個方面是人口的轉移。
按照重慶官方的規劃，渝東北生態涵養發展區未來10年將引導轉移人口130萬，確保森林覆蓋率；渝東南生態保護發展區將突出保護生態的首要任務，規劃用10年左右時間引導轉移人口80萬。這意味著重慶未來10年將引導轉移人口210萬，這大致相當于三峽工程百萬移民數量的兩倍。
李勇認為，這部分人口的轉移將主要依靠“分區”戰略中地處渝西的都市功能拓展區、城市發展新區這兩大區域承接，這種人口轉移不是以往那種農民工式的“候鳥式”的，而是要通過對“兩翼地區”青壯年的就業技能培訓，要幫助解決他們的住房問題，使他們到新的生活地后有較穩定的工作，一家人有房可住。
隨著重慶“分區”戰略和行政體制改革工作的推進，重慶或許將迎來一場深刻的變化。
