經濟觀察報 韓雨亭 杜雪 馬玲玲 “我們鎮的改革目標，簡單地說就是一級政府、一級財政，3年過渡。”晉江市陳埭鎮鎮長蘇延輝在接受經濟觀察報采訪時說，現在各項工作都在進行中。

2010年4月，中央編辦、中央農辦等6個部門召開了經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作部署會，確定在全國25個經濟發達鎮進行體制改革“試點”。晉江陳埭鎮和南安水頭鎮位列其中。

2013年8月上旬，晉江市委、市政府正式通過了《陳埭鎮行政管理體制改革實施意見》，它標志著陳埭“強鎮擴權”改革進入實際操作階段。

據規劃部署，作為全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點的區域，晉江市陳埭鎮將被賦予部分縣級經濟社會管理權限，如城市建設、管理和其他社會管理及公共服務等，將以一個現代小城市的標準來規劃、建設和管理城鎮。

晉江市委編辦主任陳進福在接受經濟觀察報記者采訪時說：“這次改革最大目的是要為陳埭‘松綁’。”

責任無限大，權力卻無限小

中國鞋業中心在晉江，晉江鞋業中心在陳埭。

三十幾年的發展，讓陳埭鎮創造了驚人財富，作為全球最大的運動鞋生產基地、中國鞋都和福建省“第一強鎮”，它擁有的工業實力強大到讓西部地區鄉鎮“瞠目結舌”。目前，晉江市共有41家上市公司，陳埭鎮就占了十幾家。

2012年的數據顯示，陳埭鎮工業總產值為572億元，財政收入24.5億元，擁有3000家企業，經濟規模和常住人口總量超過全省八成左右的縣。

作為晉江市的中心鎮，經濟數據背后，社會管理壓力尾隨而至。

“我們鎮無論經濟和人口總量都已經達到了中等縣級以上的規模，3000多家企業，40多萬人口，10多家上市公司，管理難度相當大。”蘇延輝說。此前，他曾任晉江市廣播電視局局長，后調任陳埭鎮當鎮長，三年工作讓他深刻認識到了政府權限與現實境況的“不匹配”。

他曾經打了一個比方：“像是正在發育的小伙子，個子長高了，衣褲短了，鞋子小了。”

他將此形容為是陳埭鎮“成長的煩惱”，以此表達陳埭鎮面臨的“瓶頸”，這也是中國基層治理一直存在的難題。

“按照人口和經濟總量，陳埭鎮已經是一個縣級城市的規模，既然如此，它就應該有完整的機構和部門，財權、人事權和執法權。”蘇延輝說。

現實是，誰都知道陳埭鎮“很富有”，但鎮政府的財政收支卻總是捉襟見肘。20多億元財政總收入中，中央、省、市拿走了大部分，留給鎮里的并不多。

他給經濟觀察報記者算了一筆賬，現在陳埭鎮每年財政總收入24億元，但可供鎮政府支配的財富卻只有8000多萬元。

花錢的地方卻不少，社會治安、維穩、教育、水系治理、環境衛生等責任統統都壓到了鎮一級政府身上。

蘇延輝說：“算下去，每年8000萬元就顯得十分困難。”

地市級政府如果出現財政困境，通常用“土地財政”減輕壓力，但鎮一級政府沒有土地收益權，只能眼睜睜看著“肥肉”被拿走了。

“只要有土地（財政），拍賣幾塊地，就能有充裕資金投入基礎建設?，F在鎮里面大部分基建都是一次性投入，沒辦法滾動發展。”由此可見，土地收益權成為市鎮兩級政府利益分配的“焦點”。

三年基層管理經驗，留給蘇延輝的最大感嘆是：“責任無限大，權力卻無限小。”

執法權也是鎮一級政府的“心結”。諸多本該屬于鄉鎮的管理權限多數掌握在區縣一級，很多村民違章違規的事情，即便鎮政府就已看得到，但卻囿于執法權的空白而無能為力。

人事權也凸顯出了矛盾。在陳埭鎮政府的工作人員當中，只有105個人擁有編制，行政編制50人，事業編制是55人，城管和治安等部門，以及涉及拆遷等重大工程，政府只能大量聘請臨時雇員，也就是媒體經常報道的“臨時工”，陳埭鎮政府這樣的工作人員有200多人。

鎮政府曾招考了一批大學生，最初承諾要解決編制，但迄今為止也沒有任何辦法，現在那些人痛苦得“嗷嗷叫”。

最大特色是配套改革

強鎮擴權，最引人注目就是一個“權”字，從市到鎮，本質上就是一種權力轉移。

福建并不是“強鎮擴權”的先行者，江浙早已走在前列。

2007年，浙江省政府就曾將財政、土地、行政執法、投資項目核準等10項經濟社會管理權限下放給了141個中心強鎮。2010年，江蘇省委研究決定，在全省20個經濟比較發達鎮開展行政管理體制改革試點，這些試點鎮將被賦予縣級經濟社會管理權限。同年，中央編辦確定了將福建晉江陳埭鎮和南安水頭鎮列入全國25個經濟發達鎮行政管理體制改革“試點”。

按照官方說法，晉江市這次可以說是“全方位”的改革，它將在行政體制、財稅體制、事權范圍、金融服務體系、戶籍制度等統統納入到了改革范疇。

站在鎮政府的利益立場，他們更關心的是到底放了多少權。

“除規劃審批和土地招拍掛權限外，包括城市建設、管理和其他社會管理及公共服務等權限，能下放的原則上都將下放。”晉江市委編辦副主任尤國盤說。

首先解決的是執法權。據晉江市委編辦給經濟觀察報記者提供的《關于晉江市陳埭鎮行政管理體制改革的實施意見》中規劃：晉江將在陳埭鎮設置五個市級派駐分局，通過委托、授權和延伸等方式，擴大陳埭鎮綜合執法等社會管理能力。

這幾個派駐分局分別是晉江城鄉規劃局陳埭分局、住房和城鄉建設局陳埭分局、行政執法局陳埭分局、國土資源局陳埭分局、環境保護局陳埭分局。

它們將統一進駐正在建設中的“陳埭鎮行政服務中心”，為市民提供“一站式”服務。

審批權也大量“下放”。據陳進福介紹，在2012年首批下放的安監、環保、發改、計生、文體和國土等6市直部門的16項審批權限基礎上，今年晉江還將繼續賦予各個權限。

陳埭鎮政府的領導班子行政級別有所“提升”。鎮黨委書記、鎮長由晉江市領導班子成員兼任或按副縣級配備，黨委副書記按正科配備，行政服務中心管理機構主要負責人按副科級配備（在這之前，已將陳埭黨政一把手級別提為副縣處級）。

市和鎮兩級政府對派駐機構實行“雙重管理”，日常管理以鎮為主，業務和人事管理以市為主。派駐分局主要負責人按副科配備，其人事任免需征求陳埭鎮黨委的意見。這部分給外界造成了并未完全放權的印象。

這次晉江市政府下放了很多權力，但是知情人士認為，“很顯然有所保留”。

對此，陳進福的解釋是：“行政體制改革本身很難有大突破，我梳理了全國的情況，大同小異，想走得更遠似乎也不是那么容易，無論廣東省、浙江省或者江蘇省，最后都只是形式而已。差別只是在于市委領導是否兼任，職權有的是完全下放，有的是派駐，說到底都差不多一樣。”

行政編制依然堅冰未破，晉江此次改革原則是“擴權不擴編”，實行體制外的“雇員制”，以解決人手不足的問題。

“雇員制還不如臨時工呢，如果沒上升通道，誰愿意成為政府雇員？”蘇延輝坦言。

“行政編制歷來都很嚴，擴編不是縣級市政府可以擴的。”陳進福說。

財權則是改革重中之重，歷來都是改革中最難的，相當于從市政府“割肉”。

根據《意見》的規劃，2013年先安排陳埭鎮試點專項補助資金2000萬元，今后每年專項補助不少于1000萬元。換言之，2013年陳埭鎮年可支配發展資金已超過1億元。

陳進福坦言：“僅從行政體制改革本身，晉江這次的強鎮擴權改革并沒有什么創新的地方。如果要說有創新的話，晉江的改革方案不僅局限在行政體制，而是同時推動了其他的配套改革，例如社會管理創新、金融改革，土地流轉等方面。”

晉江市給陳埭鎮最大的讓利可能就是土地收益權，改革意見規定，在符合規則、項目落地、節約集約的情況，在年度土地利用指標上給試點鎮予以優先考慮。并且支持實行“集體土地流轉試點”工作，以此盤活土地資源。

擴權的“動力”

近幾年，晉江市政府都在組織研究“新晉江人”課題，而此次改革，陳埭鎮將在此有所突破。按照規劃，陳埭鎮將實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度，居住在試點鎮建成區內，有穩定職業或生活來源的，可申報城鎮居民戶口。

“這座城市大部分都是外地人，如果都沒有人了，改什么都沒有意義。”一位政府官員向經濟觀察報記者坦言。

晉江作為中國經濟發達的縣級市，它很多方面的改革意識都十分“超前”，這些“超前”意識為這座閩南的小城創造了經濟奇跡。“我們想通過改革創新打造陳埭鎮的‘升級版’，無論產業還是城鎮建設。這滿足了很多方面的需要，陳埭鎮希望分享到改革紅利，市政府則希望以此簡政放權。”陳進福說，這可以視為晉江市“強鎮擴權”的動力所在。

在陳進?？磥?，這才市委市政府領導想下的一盤“大棋”：以陳埭鎮改革作為“引子”，推動晉江市的綜合改革。

他說：“強鎮擴權只是我們的目標之一，擴權最終還是為了企業發展和行政體制改革。每個地方的發展都會遇到瓶頸，行政只是一方面，我們要以此帶動其他方面的改革。如果能推進，那說明這個社會相對穩定。好的行政體制會優化社會運作體系。”

這是晉江市政府的改革動力，但不可忽視的是，固有矛盾并未消失，行政資源的稀缺依然是改革難題。

以行政編制為例，就面臨兩難問題，增加了編制，意味著要增加行政成本，甚至造成機構臃腫冗員，與改革目的背道而馳。不增加編制，則無法順利達到改革效果。

福建省委黨校法學教研部副教授王利平一直在觀察晉江的改革，他認為：“晉江此前的改革為它留下了很好的基礎，但現在不能沿襲改革的老路，走老路的結果是把政府的規模擴大。對于陳埭鎮這樣一個超大鎮的行政改革，不能簡單按照人口比例進行行政配制，如果這樣最后勢必造成政府的膨脹和擴張。這不符合小政府大社會的改革趨向。要在培養和激發社會活力上面做文章，進一步為社會改革留下空間。”