經濟觀察報 記者 韓雨亭 杜雪
拆遷市委大院
“我們現在都這么大把年紀了，你讓我往哪里遷？”住在市委大院的王長城在經濟觀察報記者面前堅決表態。
王長城在玉溪市政府系統工作了幾十年，曾在玉溪市下轄華林縣擔任過公安局副局長、縣委常委，最后在玉溪市公安局治安科科長的崗位上退休。
他所居住的市委大院，修建于上世紀九十年代，位處玉溪市最核心地段，隔壁是市政府辦公樓，步行幾分鐘即可到達馬路對面的醫院、公園及各大機關辦公樓。大院內老式建筑低矮而堅固，公共設施齊全，走出大院，就是一條寬敞而又富有歷史感的綠蔭大道——聶耳路。
但是，這種生活即將不復存在。
5月下旬，《玉溪日報》上的一條通告讓老干部們坐臥不安，他們從通告上得知，市委大院被列入了“新天地城市綜合體”建設范圍。
“新天地城市綜合體”是玉溪市首先推出的三個綜合體之一，它總共占地約280畝，覆蓋市、區兩級黨委、政府辦公區和部分老城區，這意味著很多政府機關都面臨著拆遷。武警玉溪支隊紅塔區老干局、干休所、老干中心、市總工會、監察局、市紀委、雙語幼兒園、玉溪賓館、棋陽新村、市安委會等單位和機構，統統都要遷出來，交給地產商去開發。
根據政府給“新天地城市綜合體”的定位，這片將被拆遷的老城區要變成“高端、優質的商業、生活、文化區”。眼前這些低矮的老式建筑物必將成為歷史，取而代之的是一個集商業、酒店、居住、交通的多功能復合型高度集約式建筑群。
看到政府通告后，住在市委大院的退休干部飛鵬武猛然醒悟，“市委大院被政府賣掉了。”
這座幽靜的市委大院，將面臨拆遷的命運，涉及到了1700多住戶，1萬人左右。
政府這次確實是動真格了。為了表明必拆的決心，玉溪市政府首先拆掉了紅塔區政府，然后所在區域的政府機關全部騰出來，到外面租房辦公。
通告發出后，玉溪市政府還成立了各項目改造協調工作小組，并派出工作組到各社區動員拆遷，組織人員測量房屋面積，評估、測量土地。
根據政府制定的步驟：2013年8月以前完成前期工作；8月至9月完成拆遷；至2016年6月完成全部建設并運行。
由于政府給予的補償條件相對較低，每平米只有3000元，而玉溪市大多數商品房的售價每平米都在5000元左右，故此，當政府頒布拆遷方案后，老干部和附近被拆遷的居民就開始和政府交涉，雙方一直僵持著。市委大院的老干部在政府舉行的一些會議上用書面形式多次提出了反對意見，但是沒有得到任何回應。
找錢
2013年3月，在玉溪市委四屆三次全會上，新上任市委書記張祖林在報告中明確提出把玉溪“建成具有現代都市氣息的宜居生態城市”。
但是，玉溪市紅塔區約有40萬人，中心城區只有10萬余人，全市八縣一區加起來也才230萬人，外來流動人口也不多。這個人口基數無力供養城市綜合體里的高檔寫字樓、大酒店和豪華住房。更何況高新區、高龍潭片區以及附近已有幾十棟高樓大廈，到目前還有不少剩余房屋。留給公眾一個巨大的問號是：城市綜合體建成后，誰來買單？政府為什么要花如此大的力氣建設城市綜合體？
在部分市民看來，政府此舉是“政績工程”。2013年7月，云南省住房和城鄉建設廳與云南省設計院共同出臺了《云南省城市綜合體布局規劃方案》（征求意見稿）。也就是說，城市綜合體不是玉溪市政府提出來的方案——它的最高意志來自云南省政府。
玉溪市規劃局高級規劃師袁忠萍向經濟觀察報記者提供的文件顯示，云南省計劃在全省各地區推動建設的城市綜合體共有上百個，也就是說，作為下級單位，玉溪市政府只能嚴格執行省委省政府的規劃布局。
“所謂城市綜合體，本質就是改造。‘新天地’是舊城改造，瀧水塘老工業片區是舊廠改造，玉溪星海生活廣場是舊村改造。”玉溪市紅塔區招商合作局局長溫鵬對經濟觀察報記者說。在他看來，這才是政府推動城市綜合體的真實意圖。
作為地方政府而言，這不是無利可圖的事，政府可以通過“商業運作”完成城市綜合體的建設。
2013年5月25日，玉溪市紅塔區人民政府與南京三胞集團有限公司、浙江櫻菲化妝品有限公司分別就玉溪舊城區內草地公園片區建設項目、瀧水塘老工業片區改造項目達成共識，簽訂了投資框架協議：兩個項目共計投資不少于115億元。5月29日下午，紅塔區政府又與上海紅星美凱龍實業有限公司簽訂“玉溪紅星生活廣場城市綜合體”《項目投資框架協議》，協議投資是100億元。
這是典型的“土地財政”模式：政府+開發商。政府以土地作為資源，開發商則以現金做投資，雙方實現“共贏”。
常年研究玉溪地方財政的老干部看出了“門道”，他們認為政府之所以將最核心地段賣給開發商，最大目的是“找錢”。
曾在數年前擔任過玉溪市財政局長的林定華觀察到，“上一屆政府搞了很多基礎建設，花了不少錢，現在政府可能沒錢了。”
一位資深銀行界人士向經濟觀察報記者證實，玉溪的“地方債”可能達到了“幾百億元”，另據當地一名官員稱，紅塔區在全市情況相對較好，到目前負債余額只有20億元左右。
由此可見，玉溪市政府希望通過對城市綜合體的開發，以此解決城市發展和財政收入兩方面的問題。但制約玉溪城市綜合體發展的最大問題在于土地，可開發空間已經不多。
最后，作為市委書記的張祖林決定，向最富有商業價值的中心地段“動刀”。
為了解決發展中的資金問題，除了土地財政，玉溪市政府還使出了極為冒險的一招——向民間募資。
2013年，玉溪市政府提出了政府投融資體系改革方案，并成立了幾家投資機構，先打包國有資產，再劃撥到相應投資公司，水利局的“水投”，城建的“城投”以及工業投資開發下的“工投”。
上述銀行界人士說：“為了募集建設資金和政府開支，政府向普通民眾募資也是手段之一，2012年就開始了，每個區縣情況不一樣，有的只募到了幾千萬元，也有的幾億元。全市目標是150億元，新平彝族傣族自治區目標是8億元。”
為了獲取民眾信任，相關募資機構使出了各種手段，最初借用農村信用社作為平臺募資，結果發現大家都不買賬，后又使用商業銀行的平臺，將干部作為募資主體，效果也不理想。
今年，政府的募資機構開始借用“中國建設銀行”的名號募資，因為絕大多數市民相信中國建設銀行是四大國有銀行，沒有風險問題。
經濟觀察報記者獲得了一份募資的宣傳材料，紅塔區工會發布通知，以“申銀萬國-紅富-定向資產管理計劃”的理財產品作為“噱頭”，以工會老干部作為募資主體，宣稱“投資起點1萬元，上不封頂，年息9%”。
很顯然，這是一個危險的游戲。
財政困境
由于常年在財政系統工作，林定華了解玉溪的財政歷史，他說，“玉溪市政府曾經很富有，財政收入也很好。”
1994年，玉溪的地方財政總收入就達到了147.575億元，這在當年是一個巨大的數字。這些財政收入最大的貢獻者，就是云南玉溪卷煙廠，它在九十年代中期創造利稅200多億元，占云南財政收入的60%。
不過，1994年也是中國財政體制改革的“分水嶺”。由于財源結構單一且特殊，所以實行分稅制改革后，玉溪市財政經濟發展受到了重大影響。
痛定思痛，玉溪各級政府充分利用本地資源優勢，抓住“兩煙”及配套產業，鞏固煙草等幾個支柱產業，才讓財政收入狀況有所緩解。
但財源結構單一的狀況依然沒有改變。1997年國家對“兩煙”實施宏觀調控前，“兩煙”所創造的財政收入占全區財政收入的比重一度占到80%左右。
2012年，玉溪市地方財政收入突破了400億大關，但是留給地方的并不多，總共才112.4億元。
當地一名官員稱：“紅塔集團每年給國家納稅幾百億元，但是留給地方并不多。”
近幾年，雖然財政收入增加了，但是因各項基礎建設和民生工程費用大幅度攀升，地方政府的財政狀況捉襟見肘。“土地財政”成為了各個地方政府發展揮不去的魅影。
在這種背景下，城市綜合體成為地方政府新的生存模式。據經濟觀察報記者查詢，各個省份都紛紛推出了城市綜合體的方案。包括一些人口基礎和消費實力都很差，位于西部省份的二三線城市，當地政府領導成為了“城市綜合體”概念的堅定擁護者，哪怕二流企業到這些城市投資選址，當地政府都會派出副市長級別的官員陪同。
數據顯示，中國很多地方城市都在建或擬建的城市綜合體，數量驚人：成都80多個、合肥22個、無錫20多個、福州16個、石家莊15個、濟南16個，就連市區人口30多萬的喀什，由于獲批經濟特區，規劃和在建的城市綜合體也多達18個。
