經濟觀察報 記者 胡蓉萍 81歲的老礦工高光復近日回遷到了位于吉林省遼源市西安區河西新苑小區的新家，按照當地棚改政策，高家原先100多平米的棚戶房折成了三套50平米左右的新房。

河西新苑小區只是遼源市一個煤礦棚戶區的改造項目。這樣的項目在吉林省還有很多，其中包括“一五”老工業區哈達灣老工業區整體搬遷改造項目。

與吉林省有著多年合作的國家開發銀行（下稱國開行）在這些項目中扮演著主要的角色。

為了解決資金難題，國開行與地方政府商議，打破了由當地公司負責融資建設的單一形態，

采取了與地方政府共同搭建市場化融資平臺來融資、先期貸款投入推進項目順利實施，以期進而帶動其他社會資本投入的開發模式。

不過，與以往不同的是，這些項目土地商業開發價值較低、面臨的資金缺口也較大，如何平衡風險與收益是國開行不得不面對的考驗。

棚改資金缺口大

據經濟觀察報了解，遼源市計劃在2015年完成全部棚戶區改造，根據目前的測算，需要資金達130億，剩下資金缺口為35億到40億。

遼源市副市長譚海對記者表示：“棚戶區改造的資金是最大難題，目前商業價值比較大的地塊都改造完了，剩下的都是商業價值差的，只能靠政府主導，我市財力又十分有限，僅今年就需要資金26億元左右，用于項目竣工、新開工項目、拆遷和還貸。”

遼源是典型的資源枯竭型城市，棚戶區面積大、數量多、分布廣，計劃拆遷460萬平方米，規劃建設800萬平方米，計劃總投資110億元。遼源市不同于相對發達的東部沿海城市可以實現綜合平衡，即無法通過土地運作和商業開發，實現平衡。“和國開行合作最多、最早，找過其他銀行，都是短期的過橋貸款，利率還要上浮，對于我們這樣一個吃飯都要靠財政轉移支付的地方，沒有國開行的支持，將壓力很大”，譚海說。

國開行人士介紹，該行吉林分行給予遼源市近20億貸款授信，期限一般為10~15年，利率為基準利率。

面對巨大的資金壓力，遼源市也正在通過爭取國家補貼、銀行貸款、省政府補貼、貸款貼息等渠道加以解決。

面臨資金困境的還有始自2010年吉林市城區西北部總面積8.8平方公里的哈達灣老工業區整體搬遷改造項目。

7月24日，吉林市政府副秘書長張光宇告訴記者，哈達灣整體搬遷改造，關鍵在于四大高污染企業（碳素廠、水泥廠、鐵合金、造紙廠）的拆遷，四家骨干企業占到工業區總面積的近一半，工程量大，既包括工業區的整體搬遷，又包括居民棚戶區的改造。

據張光宇介紹，該項目原先計劃總投資104億元，其中資本金30億元，申請銀行貸款74億元。其中，國開行貢獻了10.5億資本金和74億的銀行貸款。

融資新模式

在哈達灣改造項目中，國開行探索了一種新的融資模式，尤其對貸款的信用結構和運作方式進行了創新，試圖在服務國家戰略與商業可持續兩個目標之間找到平衡。

哈達灣區域內主要工業企業污染較重，嚴重影響周邊居民的生活質量與生存環境。加之該區域位于城市核心區，已對整個城市發展產生重要影響。通過相關污染治理計劃及可持續發展規劃，未來幾年內，哈達灣區域將完成從老工業基地到低碳生態城的轉身。

國開行在與吉林市政府探討合作“哈達灣工業區異地升級改造項目”的過程中，就融資主體的股權結構多元化達成共識。

在研究國務院有關規范地方政府負債、規范整治原地方融資平臺的文件，及赴海南等省份調研學習平臺建設情況的基礎上，國開行改變了現行的BT（建設-移交）、委托代建等城建項目融資模式，打破當地國有獨資的城投集團負責融資建設的單一形態，借鑒國際通行的“公私合營”模式，設立社會資本參股的特殊目的公司來負責融資、開發、整理、建設城市特定區域，實現滾動開發、收益共享。

此外，國開行還對政府資源進行梳理整合和現金流設計，使新融資主體成為具有充足有效資產、穩定經營性凈現金流和自身具有償債能力的市場化主體。因此，哈達灣項目融資主體直接引進戰略投資者——國開金融有限公司，與吉林市融資平臺共同出資成立特殊目的公司國開吉林投資有限公司（下稱國開吉林）。

吉林市政府、國開金融承諾分別以現金形式向國開吉林注資19.5億元、10.5億元。目前，吉林市首批6.5億，國開金融3.5億投資已到位。

國開吉林現金流搭建以土地出讓收益為主，輔助以公司稅費返還和土地出讓金返還及區域內特許經營權收入等幾部分共同組成。同時，吉林市政府同意在還款期內，合理協調吉林市與哈達灣區域的土地供應計劃，確保到期貸款能夠及時償還。

據悉，國開行也承諾為項目改造提供74億的中長期貸款，首批已發放了14.8億。

概括來講，哈達灣項目大致分為三個階段：啟動階段，項目沒有形成收益，由大股東提供貸款保證擔保，確保哈達灣項目的順利啟動；土地開發整理階段，使“生地”變成“熟地”，要求吉林市政府賦予項目公司一級土地開發權，為貸款提供抵押創造條件；土地出讓還款階段，當地塊滿足出讓條件時，銀行分批解除抵押，實現掛牌出讓，獲得土地開發收益。

據國開行吉林分行負責人介紹，哈達灣項目以土地滾動開發為運作核心，整理一塊土地，交易一塊土地；收益一部分償還貸款，一部分開發下一塊土地，循環開發。在資金運行方面，國開行要求與借款人簽訂賬戶監管協議，掌控關鍵資金節點，做到資金內部流轉，資金最大限度的封閉運行。

不過，這些棚戶區改造項目，在商業銀行心中還存有疑慮。以哈達灣為例，多數銀行認為，再造一座新城，如此規模巨大、政策性強的特殊公益項目，從商業回報看，這些土地往往開發價值低，回報低。因此，對于一直對保障性安居工程有大量投入的國開行如何平衡風險與收益值得關注。