經濟觀察報 記者 沈念祖 實習記者 陳哲 近日，在山西省襄汾潰壩事故中被撤銷黨內職務的原臨汾市委書記夏振貴，以山西省委統戰部副部長的身份出席公開活動。這一消息再次掀起了輿論對官員問責制度的拷問。
2008年，被稱為“官員問責年”。據監察部和國務院法制辦的數據，2008年全國主要行政執法部門被追究責任的約8萬人次。事實上，每年都有數萬官員受政紀處分。
近年來在甕安事件、三鹿奶粉事件、襄汾潰壩事件中被問責的官員，逐一復出，登臺亮相。從2003年SARS以來，逐漸成型的“行政問責制”尚缺乏有效的收尾機制，官員復出門檻和標準的缺失讓每一次官員復出都引發輿論爭議。
梳理過去十年一些被問責官員的經歷發現，出事—免職/撤職—冷卻—悄然復出—輿論質疑—回應合規——不了了之，已經成為被問責官員的復出路線。
哪些官員易被問責
這些被問責的官員都栽在哪些事情上？經濟觀察報記者梳理2003年至今媒體報道過的被問責官員，主要涉及安全事故、突發性群體事件、公款吃喝等問題。
其中安全事故首當其沖。食品衛生安全、生產安全、交通運輸安全方面的事故中皆有官員被問責。
三鹿奶粉事件中有25名官員被問責；4·28膠濟鐵路事故中有37名官員被問責，其中6名被追究刑事責任；而在安全事故頻發的山西，光2008年就有720名有關責任人被給予黨政紀律處分。
在山西，生產安全是官員晉升的絆腳石。臨汾是山西省最大的一個地級市，因煤炭而發展，也因煤炭而改變官場的政治生態，安全事故成為決定官員任期長短最重要的因素。
自2001年“撤地改市”、第二任市委書記張茂才“安全著陸”以后，山西臨汾市級政壇從未寧靜過，以后的各任市委書記、市長都因安全事故而遭遇了政治前途的“滑鐵盧”。
山西洪洞縣“12.5”特大煤礦事故、襄汾潰壩事故后，原臨汾市長李天太、原臨汾市委書記夏振貴、原臨汾市長劉志杰（注：劉志杰為李天太的后一任）等先后被問責，使臨汾市的黨政領導要職成為“燙手山芋”。據《新文化報》報道，山西省委相關領導曾相繼到陽泉市等地物色下一任臨汾市委書記人選，不少人都推辭，不愿到臨汾就職。臨汾市委書記一職曾一度空缺200天。
這些被問責官員承擔的多是“領導責任”而非“直接責任”。被問責的官員層級越高，方式越嚴厲，顯示其所涉的安全事故越嚴重。
2001年起實施的《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》指出：發生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分。
但“領導責任”的界限在哪里并不清晰。
2004 年出臺的《黨政領導干部辭職暫行規定》，規定領導干部因工作失職造成連續或多次發生重大責任事故或特別重大事故，負有“主要領導責任”或“重要領導責任”的，應引咎辭職。
該文附則專門解釋“主要領導責任”，是針對“直接主管的工作”，而“重要領導責任”，是針對“應管的工作或者參與決定的工作”。一般情況下，某部門分管的副職，是主要領導責任，而主持全面工作的正職，是重要領導責任。但什么情況下只需分管副職官員辭職，什么情況下主管正職官員也需要辭職，并無具體規定。因而經常出現兩類現象——對正職問責少于副職問責，對黨委書記問責少于行政首長，引發輿論爭議。
此外，問責限于“黨政領導干部”，黨政政紀處分則針對包括“黨政領導干部”在內的“國家工作人員”，而刑事追究對象則主要是直接責任人。
國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家指出：“現在有種不好的傾向，即凡是官員犯了錯，都以問責開刀，該追究刑事責任的，最終卻只是問責了事。”
據2010 年9 月《人民日報》報道，國務院法制辦有關負責人說，當前行政問責過程中存在司法介入落后于行政處理、行政處理代替司法處罰、外部問責不力等現象。
免職與撤職的不同
同在2008年三鹿奶粉事件中被問責，原石家莊市委書記吳顯國被免職，原石家莊市長冀純堂被撤職。
撤職與免職不同。撤銷黨內職務是《中國共產黨紀律處分條例》規定的對黨員的紀律處分種類之一，也是《公務員法》規定的對公務員的處分之一，其嚴厲程度僅次于開除。按照慣例，撤職后不再享受原待遇。
而免職既可以是正常調動的免職，比如，在新任某一職位之前，通常要免去此前的職位，也可以是因犯錯誤而被免職。
在華南虎事件中，陜西省對13名公務人員的處分分別用了免職、撤職、開除公職等形式。經濟觀察報記者發現：級別小的公務人員，受到的是開除公職處分，如鎮坪縣野生動植物保護管理站干部李騫等；級別稍高一些，則是撤職處分，如省林業廳信息宣傳中心主任關克等；級別最高的，則是免職處分，如林業廳兩位副廳長孫承騫、朱巨龍。
中央黨校黨建部教授王貴秀解釋說：“每當遇到有問題曝光，公眾需要一個交代，又得考慮培養一個干部不容易，‘免職’就拿出來用：既給公眾一個官員已經被問責的感官錯覺，又不對處分官員的仕途產生實質影響。”
用免職“處理”違紀干部，為他們的“復出”打下伏筆。
經濟觀察報記者梳理被問責后又復出的36名官員，54%為免職后復出，19%為撤職后復出，剩下的則為引咎辭職或者記過等處分后得到復職。
以孟學農為例，在SARS危機、襄汾潰壩中，他兩度被免去黨內職務，但都沒有被從中央委員里除名。根據《黨政領導干部辭職暫行規定》，對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。這些規定為孟學農以后的兩次復出保留了條件。
一般從副職崗位復出
記者梳理以往材料發現，“復出”一直是政治常態，絕少有對官員“徹底棄用”的案例。只是何時復出，如何復出并沒有明確路數。
學習時報社副編審鄧聿文認為，問題官員終身禁止復出的可能性非常小，他分析了其中的幾個原因，一是目前的情況下，要官員自縛手腳并不現實；二是培養一個官員耗費了大量的資源，不能出了問題就棄之不用；三是一些問責官員本來就是代人受過，被問責時，是被允諾了一定有回報的，這就包括未來復出和升遷，不讓復出，就是政治失信，違反了官場的潛規則。
按照2009 年出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。
其中，引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。
而根據《公務員法》規定，受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月?！豆珓諉T法》還規定，公務員在受處分期間不得晉升職務和級別。
可見，理論上除了被開除乃至追究刑責外，被問責的官員最長在兩年后都存在“復出”的可能性。
經濟觀察報記者梳理官員的復出路線發現：因問責而去職的官員在復出時一般都是出任副職。比如：原臨汾市委書記夏振貴，現出任山西省委統戰部副部長；原臨汾市長劉志杰，現出任山西省農業廳副廳長，由主政一方變為在一個部門司副職，可視為仍處于“問責”影響中。
復出的機構都是相對不太引人注意的“辦事機構”。比如，因SARS被免職的原衛生部部長張文康，復出后任宋慶齡基金會副主席；而在“三聚氰胺事件”中引咎辭職的原國家質檢總局局長李長江，出任全國“掃黃打非”工作小組專職副組長；此外，“南水北調辦”兩次成為“問題官員”的復出之地，孟農學、于幼軍都先后從這里復出。
如果復出官員比較年輕，安排的職位會實在一些，以利于他們發揮更大作用；而復出時接近退休年齡的官員，安排上則相對會更向二線機構靠攏。比如：同樣是因為三鹿奶粉事件被問責，1957年出生的原石家莊副市長趙新朝，復出后任石家莊市滹沱新區領導小組副組長、辦公室主任，今年3月又出任石家莊建設局局長；而1953年出生的原石家莊副市長張發旺，復出后任石家莊市政協副主席。
這些官員復出的背后，都擁有官方的肯定。
2011年底，社會各界對于三鹿牌奶粉事件中原石家莊市委書記吳顯國的復出提出質疑。2012年3月7日，河北省委書記張慶黎說，黨和國家任用干部程序嚴格，干部干得好時有褒獎，犯了錯誤按照黨的紀律甚至國法處理，違反紀律后，會根據其處分日期和他本人的表現，安排新工作，“任用干部不能一棍子打死，不能看一時一事，還要發揮他的長處和特點。”
對于“降職式”的復出民眾尚可容忍，而對于“重用式”的復出，則會引起民意的反彈。2008年12月，三鹿事件爆發不到3個月，被記大過處分的原國家質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱出任安徽省出入境檢驗檢疫局局長，官升一級。被媒體曝光后，鮑俊凱被調回質檢總局擔任科技司副司長。
2010年9月《人民日報》的報道指出，中國問責制在某種程度上只是一種“運動式的問責”，帶有濃重的人治色彩。
貴州高級人民法院副院長李漢宇2008年帶領民建中央行政問責制課題研究組多方調研后發現，官員被問責具有模糊性和犧牲性。李漢宇說，沒有明確責任劃分的問責制度不僅是一種擺設，而且容易異化為權力斗爭的工具。
