城鄉中國

——城鄉中國系列評論（52）

周其仁

北京大學國家發展研究院教授

qrzhou@gmail.com

屈指算來，農村改革30多年了。不知道將來的史家會選哪一個時點作為這段改革史的開始。就我所知，在實踐層面改集體大鍋飯的行為，早在1977年安徽的一些地方就秘密出現了。更早的責任制，甚至可以追溯到1956年的浙江。至于普遍重建自留地——集體所有權、農戶家庭永久的使用權——則是始于大饑荒后1962年的事件。從得到合法承認的時間算，中央文件說“可以、可以、也可以”，是1980年；把包產到戶納入“社會主義農業”，是1982年。怎么算，現在看都是30年以上，一代人的時間過去了。

不過正如本專欄前幾篇評論所舉證的，新的農村體制拖泥帶水，還留有蘇聯式集體經濟的尾巴。一是按人口不斷調地的邏輯尚未徹底終結，所以家庭聯產承包制還沒有做到真正的長久不變。二是“政社分開”并沒有貫徹到底，特別是到了村莊一級，“政社合一”依然揮之不去。這對中國農業和農村的現代化、工業化、城市化的繼續發展，對城鄉政治、社會、觀念的架構，當然有著基礎性的影響。

制度層面的“尾巴”，根源在觀念。一些流行的概念、術語、推理和對現象背后的因果關系的理解和解說，常常支持著那些制度上的尾巴。別無他因，蓋制度變革是一系列的公共選擇，凡想不通的——或講不明道理的——深入改革師出無名，只好不了了之?；蚴苣承┮娊獾氖`，還沒好好思索就根本不敢再想，當然也就沒了變革的行動。

個人的看法，1990年代后流行起來的“農地承擔社會保障功能”之說，怕要仔細辨析一下才比較妥當。講起來很唬人：中國農地與眾不同，除經濟功能外，還承擔著社會保障功能，倘若繼續改，輕則工業化、城市化的波動無從消化（主要指農民工回鄉無地可種），重則“無地農民”變成流民造反，天下大亂。念叨這套話語的名家不少，讀者到網上一查便知，我這里就對言不對人了。

“土地具有社會保障功能”，開始是對人民公社制度的一種描述。公社體制“公”字打頭，除了與“主義”掛鉤，實際上打動農民的，就是任誰——包括勞力不強、甚至喪失勞動能力的社員——都可以分得一份工分，再轉成一份口糧、柴草等消費資料，好歹最低生活有個保障。此“保障”，依托的不是本人當期的勞動所得，而是其他社員的勞動成果在公社（或生產隊）范圍內的再分配。說“社會保障”也沒錯，因為這是一套社會性的制度安排，意在使勞力弱或根本無勞力的社員，也得到一個最低限度的生存保障。

其實，任何“社會保障”都離不開經濟基礎——總得有人干活，才保障不能干活者的生存和生活。經濟基礎強，保障水平就高；反之則反之。人民公社大鍋飯開不下去，就是普遍來看，在該體制下能干的也不樂意多干，結果貢獻于保障的實力越來越小，吃保障的卻越來越多。“食之者眾，生之者寡”，年長日久大家一塊兒窮，結果是吃不上飯的地方先改革，告別集體、包產到戶。

分戶種地，新問題不少。其中一個，村里的五保戶、孤寡傷殘戶怎么辦？他們倒也分得了一小塊土地，可是家庭沒勞力，或有勞力也太弱，種不上、收不下，就是包了地也滿足不了最低生活需要。1981年農村發展研究組在安徽滁縣地區（今滁州市）調查包產到戶后的新問題，其中比較尖銳的就是新形勢下的農村扶貧。我當時學到的，就是當事的農民和干部并不是像外來人想象的那樣蠢——似乎非退回到公社大鍋飯，才能實現“社會保障”。當地的辦法聰明得多：一是把家家承包戶上交的提留（包干制的前提是“交夠集體的”），拿出一塊來扶貧扶困；二是缺勞困難戶把自己不能好好種的地，交給多勞戶種，然后分享部分所得。

從這里得到的啟發是，農村的“社會保障”，總要以更充分、更高效利用土地、勞力資源為基礎。資源的利用效率提高了，再分配的基礎厚實了，才談得到實施社會保障。公平第一、打倒效率，最后只能是普遍貧窮。

到了湄潭，改革再進一步，問題又來了。增人不增地，那增人多的農戶耕地相對就少，是不是不公平？增人少地達到一定水準，那些農戶豈不是陷入絕對貧困，永遠沒有出頭之日？再深入一層，對貧戶和困難戶，社會要不要管，要不要實施某種最低限度的社會保障？用當時當地人樸實的語言來說，“人非草木，都要吃飯”，現在搞增人不增地，一部分人家不夠吃飯的，怎么搞得下去？

湄潭的解決方案沒有回避這些問題。增人不增地，意在提升在那個地方耕地的利用效率：減少碎片化、穩定耕作預期、增強對耕地投資的意愿。更要緊的，是把傳統農區的人口壓力，引向開發非耕地資源，開拓生存和發展的空間。要明確，硬化農戶家庭之間利用耕地資源的產權邊界，并不意味一定減弱農戶對村莊范圍濟貧的責任——當地提出的“有償承包”，其實就是在農戶增產基礎上保證各家上交村莊的提留。提留不可以幫助貧戶和困難戶嗎？

講到底，是不是惟有低效利用土地資源——不斷按人口平分越來越少的耕地——才能實現農村的社會保障？其實，在任何情況下，能保障人們生活的，不是資源和資產（包括土地）本身，而是從資源和資產里產生出來的“收入”，即那些可以帶來享受的經濟物品。倘若土地沒有產出，它拿什么承擔社會保障功能？倘若土地產出很低，或越來越低，它能承擔的社會保障水平也就很低，或越來越低。在邏輯上，土地的利用方式決定著它承擔社會保障功能的水平和能力。

很有趣，聲稱按人口不斷調地才符合中國國情的論調，其實不那么經得起歷史的檢驗。講過的，那是蘇俄的“村社”傳統，從來就不是人多地少的中國傳統。中國的農業制度安排，有家庭小鍋飯，但搞不起村社大鍋飯。說中國小農經濟沒出路，是說人口壓在狹小土地上，即使“家庭小鍋飯”最后也無濟于事，根本出路是要把非耕地、非農業、工業、商業和城市的大門打開，而絕不是將中國的小農經濟“改造”成蘇俄村社式的集體經濟。那是絕路一條，被人民公社的失敗所證明?，F在的問題，是要不要與蘇式集體經濟的尾巴徹底告別。

即使土地得到很充分的利用，僅僅在土地收益基礎上的“農民社會保障”，對全國多數地方來說也不會很高。還要把非農收益納入，農村社保水準才有更可靠的基礎。舉一個例，今年正月十五前后到福建龍巖，當地介紹近年農業保險有很大發展，新開發的險種幾乎囊括所有農業種植、養殖的品種和生產環節。辦法是財政出一點種子錢，農民按賠付率分品種買保險，一旦攤上災害，保險公司理賠。我自己是參加了醫改辯論才明白，“社會保障”（social　security）起源于“社會保險”（social　insurance），基本機制是在大范圍內發揮規模經濟效果，對付概率上可把握風險事件。這是農民急需的，也是傳統農業和村莊的社會保障模式不可能提供的。

湄潭真正觸動人們神經的地方，也許是那里的改革探索把農民從狹小耕地上引向耕地以外的廣闊空間。由此，大規模的流動、重組、集聚不可避免，也因此攪動“安穩”的鄉村結構。對一些論者而言，似乎這就是大廈將傾、天塌地陷。于是乎，把所有人口拉在不斷再分配耕地的游戲里，說成是農村惟一的社會保障，好像保障沒了，社會就完蛋了。問題是，真有這么一回事嗎？就算真有，他們開的藥方就能挽狂瀾于既倒嗎？

把離開土地的農民視為“洪水猛獸”，倒是中國上層建筑里的一個傳統。君不見歷代皇權，一概忙不迭地在那里固本抑末。這里的“本”，不消說是務農。“末”呢？就是經商、務工、搞服務?？上悴坏煤脗鹘y，因為實踐檢驗的總結果，是這套經濟思維與近現代的經濟大勢背道而馳，活活把中國帶進越走越窄的死胡同。工業化、城市化大潮終究不可阻擋，而惟有現代工業、現代城市才有現代農業的道理，也才開始顯示新的邏輯力量。