經濟觀察網 杰弗里·弗蘭科爾/文 從2013年起，歐元區“財政契約”開始生效。這份全稱為《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調與治理公約》的文件要求成員國制定法律限制政府結構性預算赤字不得高于GDP的0.5%（如果該國的債務對GDP比率“顯著低于60%”，則為1%）。那么這一新措施能起到作用嗎？

對“結構性赤字”的限制意味著成員國可以——也只可以——在收入與支出之間的差距是周期性的范圍內最大程度地存在財政赤字，所謂周期性是指一國經濟在暫時的負面沖擊下在低于其潛能的水平上運行。換句話說，所設立目標是可以隨周期性調整的。在2013年結束之前，每個成員國都必須將預算平衡內容添加到其法律體系中——最好是加入到本國憲法體系之中。

此舉的目的是為了解決歐洲的長期財政問題，且該財政問題已在以下三個因素的作用下加速惡化：自歐元誕生后覆蓋歐元區的《穩定與增長公約》已經無法有效實施赤字與債務限制；2010年在希臘和一些歐元區外圍國家爆發的經濟危機；以及隨后的各種救助行動。毫無疑問，在年底之前各成員國都會跟進并頒布實施相關國家規定。而問題在于隨后發生的事情：財政契約的失敗風險其實和《穩定與增長公約》是同樣大的。

自從歐元區建立以來，其成員國發布了一系列普遍偏向樂觀的官方財政預測。當然其他國家也會如此，但如果說歐元區國家的預測有什么不同的話，那就是這種偏向實在是太離譜了。

在經濟擴張期間，比如2002到2007年，各國政府都傾向于預測經濟繁榮會無限期持續下去。稅收收入和預算盈余的預測都相對樂觀，因而掩蓋了財政調整的必要。在衰退期間，比如2008到2012年，各國政府都傾向于預測本國經濟和預算都會很快回升。由于預測會受到很多不確定性因素的影響，在做預測時也沒人能夠證明那些預測有失偏頗。

但由于預測有失偏頗，財政規定就不會對預算赤字進行限制。在任何一年，政府都會預測本國增長率、稅收收入及預算平衡將在未來幾年有所上升，而在接下來的一年又會為自己辯護說那些不符合預期的差額是意外因素導致的。

確實，在筆者與杰西·施雷格（Jesse Schreger）合作撰寫的新報告中，我們提出歐元區成員國在官方預測上的偏向性整齊劃一地表現為對《穩定與增長公約》中1999-2011年財政赤字低于GDP3%條款的回應：每當政府預算赤字超過限制，就會出臺過度樂觀的預測。換句話說，各國政府調整的是其預測，而非政策。

而周期性地調整財政限制制度盡管在其對宏觀經濟的影響方面非常有利，卻無助于解決財政預測偏差的問題。事實上，這只會讓問題變得更嚴重。對結構性預算赤字的預測被證明過度樂觀的一年，政府依然可以聲稱其內部計算顯示差額的出現是周期性而非結構性的。畢竟對潛在產出的估算——從而對財政狀況進行周期性或是結構性的解讀——是出了名的困難，即便是在事實之后計算也是如此。

也許在財政契約實施的情況下，它會有助于這些規則在國家層面上被采納，而不像《穩定與增長公約》在超國家的層面上運作?？v觀歐洲國家已經嘗試過的各種規則和機制我們就會知道，有些能起作用，有些則不能。

創建一個能自行做出預算預測的獨立財政機構是可行的，因為它減少了赤字預算的偏差。當預測違反了歐元區的過度赤字程序機制時，擁有獨立預算預測機構的歐元區成員國的一年期平均偏差比沒有這類機構的成員國要小，且小于的幅度達到GDP的2.7%。

如果各國政府能立法要求在其預算計劃中必須使用這些獨立預測的話則更好（這是從智利借鑒來的創新）。

但是，不管規則設計得多么巧妙，聰明而有決心的政治家都有辦法繞過這些規則。其中一個竅門就是把政府企業私有化，這就減少了某年的預算赤字——當然只能使用一次，但如果這個企業是盈利的話這也許會增加政府的長期赤字。另一個竅門就是立法實施“暫時”的減稅，這會使未來的收入看起來更多——盡管其意圖是維持減稅直到該法律失效為止。

在其他條件不變的情況下，好的機構可以在短期內遏制那些以周期性為幌子的財政政策——經濟繁榮時期減稅并增加支出，經濟低迷時期實施財政緊縮——并在長期內有助于實現債務可持續性。這些機構包括獨立的財政預測機構，并與由歐元區財政契約授權的周期調整預算目標相結合。雖然即使具備這樣的機制也很可能出錯，但正如《穩定與增長公約》的歷史表明的那樣，如果沒有這樣的機制，出錯的風險將會更高。

（作者系哈佛大學資本形成與增長學教授）