經濟觀察報 記者 于華鵬 5月15日前,各省將要向國家電力監管委員會（下稱電監會）填報一份“燃煤火力發電廠煤價情況調查表”，表格內容主要涉及2003年以來轄區內省級及以上統調燃煤火電機組的煤價變動情況。

這份“十年煤價大調查”突如其來，且與電改的十年不約而合，被認為是電監會梳理十年電力市場，開始成本監管的悄然推進。

進入2012年后，電監會的一系列動作，盡顯發力的味道。今年初，電監會下發《2012年推進電力改革工作方案》，首次公開提出將啟動電改頂層設計；隨后，“推進電力改革領導協調小組”成立，各省市也成立地方協調小組；與此同時，電監會還啟動電監會成立后首次針對電網企業的輸配電成本大范圍專項檢查。

不過，成立9年多，更多的時間，電監會是處于大權旁落的有名無實狀態，電改5號文賦予的“價格監管”和“市場準入監管”兩大主要市場監管權力仍歸控國家發改委。

為放開的電力市場所設計的電監會，電改10年來一直沒有等到競價上網的電力市場，也就是說，10年來沒有市場可監，這也是電監會之于同行業的權威遠遜于銀監會和保監會等同級機構的重要原因。

更值一提的是，在先于電監會存在并近20年未修訂的《電力法》中，電監會仍屬于非“法”存在狀態。

兩份文件一份報告

電監會的提出和設立來自于電改5號文，在方案制定之初，由原國家計委領銜主導的電改領導小組組織了一次英國考察，該次考察確定了電改方案兩個核心內容，一個是采用英國的廠網分離模式，二是設立電監會。

對于成立電監會的目的，時任電改領導小組副組長的張國寶在接受媒體采訪時回憶稱，主要是考慮到電改方案出臺后，電網在某些方面還將保持壟斷的特征，同時還要保證多家發電企業實現公平競爭，所以決定成立電監會。

在5號文中，對國家電監會的描述是這樣的：國務院下設國家電力監管委員會，正部級，電監會按國家授權履行電力監管職責，按垂直管理體系設置，向區域電網公司電力調度交易中心派駐代表機構。

按照5號文的設定，電監會的職責為制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭；根據市場情況，向政府價格主管部門提出調整電價建議；監督檢查電力企業生產質量標準，頒發和管理電力業務許可證；處理電力市場糾紛；負責監督社會普遍服務政策的實施。

但是，正是這份職能對于其與其他部門職能交叉的部分模糊界定，讓電監會在電改10年過程中，一直處于邊緣監管的尷尬境地。

對于進行市場監督的電監會而言，最重要的兩項權利“價格監管權”和“項目準入權”基本處于讓渡狀態，其間，摻雜著多次的“奪權”，但均以失敗告終。

這其中，有兩份文件和一份報告最為重要。

2003年3月，電監會成立后，便意識到了雖然是電力市場的最高監管機構，但卻始終沒有獨立的監管權力。其中，電力價格監管、投資準入、項目審批、技術質量標準等權力在發改委手中，電力企業的資產管理在國資委手中，而企業財務制度的監督權還是以財政部為主導，在電監會手中的，只有電價建議權和電力業務許可證準入權和安全質量監管權。

電價建議權確定了電價的監管大權并非電監會主導，而是發改委拍板，電力業務許可證準入權則在國家發改委對電力項目審批和投資準入之后，其項目準入監管權形同虛設。

電監會信息中心統計分析處處長楊明舟就曾對此戲稱，電力企業根本不在乎這個準入證，很多時候，是電監會打電話請他們來辦證，“不辦難道就不準他們進入市場？有關部門畢竟都審批通過了！”

而在國內的其他同類的機構，諸如銀監會、保監會等行業監管部門，都具有獨立運行和充分獨立的監督權，電監會也注意到了這一點。

為了改變這種尷尬，電監會開始著手制定《電力監管條例》，以細化和確立自己的監管權利有法規可依。

2005年2月2日，國務院常務會議通過并公布《電力監管條例》。但在新規中，對于處于爭議焦點的電價監管和項目準入審批，則選擇了模糊處理。

當時，在發改委方面看來，無論對電力價格的監管，還是電力項目的審批，發改委在組織的延伸性、執法的權威性和管理經驗上，都要優于電監會。由此，雙方產生的爭議逐漸升級，時隔兩月，2005年4月，中編辦對于“電價監管權”和“項目審批權”進行了最終解釋，下發《關于明確發展改革委與電監會有關職責分工的通知》。

這份通知旨在明確兩家對于權力的劃分。

按照該《通知》的界定，電價方面，是輔助服務價還是輸配電價及省際電價均由發改委負責調整，電監會主要負責制定辦法等管理；項目準入方面，發改委負責電力建設項目的投資審批、核準，電監會負責頒發和管理電力業務許可證。

局面和此前并無變化，唯一的變化是職責更加清晰，權利劃分沒有了模糊地帶。對此，電監會開始尋求新的突破口，來確立自己的權利范圍。

2006年6月，時任電監會主席柴松岳上書國務院，諫言電力監制體制改革，要求電價監管與行政審批的權力需重新劃定。

但最后，這個突破口選擇了一份自2004年即醞釀的報告。2007年2月，由國家電監會、財政部和世界銀行共同撰寫的《中國電力監管機構能力建設研究報告》出爐，報告認為當時中國電力監管的主要問題是缺乏一個統一有效的監管機構集中行使監管權力。

報告提出了責任重新界定的新方案，即電力規劃應由電網公司根據國家發改委宏觀經濟預測的基礎上編制，電監會負責監督電力企業實施規劃；由于電監會負責電力安全，投資所需達到的安全水平的決定權應歸電監會，但需要與國家發改委協商。

同時，明確提出電價監管是電力監管的核心內容。此報告在當時引起極大熱議，隨后電監會表示，“國家發改委應將電力監管職能逐步過渡到電監會，以保證電監會完整的監管職能。”但這場爭議最終也沒能改變權力的讓渡局面，直至電改進行的第十個年頭，電監會依舊在守望市場，那個被確立監管的開放電力市場，卻始終沒有建立起來。

“存在”的爭議

“權利旁落，無市可監”，作為電力市場獨立監督主體存在電監會十年來難以發力，對于它的存在和未來，充滿爭議。

上海大學教授言茂松就曾表示，目前電力交易市場沒有建立起來，但計劃卻部分失靈，發改委只好對各個環節的電價嚴加管制，而對電價控制得越嚴格，市場化的競爭電力交易市場就無法建立，而市場無法建立，電監會就無市可監，市場就越混亂，加價就要更嚴格，這已經形成了一個電力怪圈或死循環。

而參與當年電改方案設計的中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬也對本報記者表示，打破壟斷建立市場化改革后，市場秩序需要維護，“這就得有裁判員。而發改委作為行政審批部門，無法承擔這個角色，電監會就應運而生，但是電監會命運不濟在于，它出生的同時還存在發改委這個強勢的機構。”

對于電監會的價格監管，劉紀鵬表示，電監會負責的不是直接審批價格，而是要監管價格的合理和公平。“把價格監管權和項目準入權利交給電監會，不是權利的轉移，而是電力體系獨立運行的標志，只有行業的獨立監管，才能保證市場正常有序的運轉。”一位不愿具名的電力專家對本報記者表示。

除了價格和項目的監管爭議，其另一職能也存在較大的爭議。根據電改的方案，電改辦常設在電監會，即屬當前的電監會政策法規部。

但一位電監會內部人士對本報記者透露，存在電改辦這一部門，但是十年來，改革相關部門并沒有開過幾次會。而且，在2002年發布電改5號文后，再沒相關細則和修訂出臺。

不僅如此，據本報記者了解，對于去年9月完成的電力主輔分離改革，其改革領導小組設立在國資委，且方案由國資委主導完成。

“當前電力行業存在多頭管理的情況，發改委、能源局、電監會、國資委、財政部全都涉及，監管的主體完全不明確。”上述專家表示。“涉及改革的‘體’的方面是國家電力公司，如果市場化后，監管是電監會；‘制’的方面像項目審批、電價審批是在發改委，所以在改革當中，就只改別人而不改自己，表現形式上就是‘只改體不改制’。”劉紀鵬稱。

不僅如此，對于電監會的存在也存在一種觀點，即在先于電監會2003年成立，于1996年施行的電力法，對于電力行業監管的，明確由國務院電力管理部門負責，也就是說，在電力法至今未見修改的今天，電監會成立10年來都處于非法狀態。

“電監會為什么是花瓶？因為它沒有法律地位，像‘銀行法’明確提到國務院銀行業監督管理機構即銀監會負責監管，但‘電力法’卻沒有明確電監會。”劉紀鵬表示。

但是，對于電監會而言，并沒有放棄“立法”的努力。今年3月份，電監會制定《2012年立法工作計劃》，其中，首次提及將研究制定《電力監管法》，同時，同時并推動電力法等的修訂工作。