經濟觀察報 宋堯/文 “實物開工986萬套，開工率98%。”這是住房與城鄉建設部公布的2011年1-9月全國城鎮保障性安居工程的建設進展。2011年1000萬套、“十二五”期間3600萬套的保障房建設目標，這一曾被認為種帶有理想化色彩的“大躍進”行為現在很有可能成為現實。

盡管市場上依舊有許多聲音對數據的真實性進行質疑，但與年初相比，大多數質疑者不得不開始調整自己的認知。

真能如此， 中國房地產業的格局將會發生一場大改變。按照國務院文件的要求，到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，大批低收入家庭的住房困難問題將由此得到解決，而影響將毫無疑問波及至商品房市場，乃至整個中國經濟。

事實上不必談及五年后，2011年1000萬套的建設任務，或許就已經開始對市場產生影響。

擠占商品房？

與低端商品房搶客源，擠占商品房建設用地，這是一些分析人士對大規模保障房建設最初的擔憂。根據國家統計局的數據，2010年全國商品房銷售面積共計10.43億平方米，如果按每套房90平方米計算的話，約等于售出了1160萬套住宅，而2011年保障房的建設任務便達到了1000萬套，幾乎與商品房體量相當。誰來住這批房子？會不會包括部分有能力購買商品房的人？開發商很擔心這一問題，尤其是那些開發中小戶型普通住宅的開發商。2010年時，一些市場分析普遍認為保障房建設的加速可能會給萬科、碧桂園等以普通住宅開發為主的企業帶來業績沖擊?？紤]到保障房完工周期的問題，這些因素最早將在2011年底得到體現。

這一觀點很快被一些官方學者抨擊。住建部政策研究中心副主任王玨林便認為，保障房面對的人群與商品房截然不同，在房價高漲的時代，處于覆蓋面的20%人群基本已經失去了購房能力，即便是小戶型普通住宅。保障房的大規模建設是對樓市的一個補充，是一項民生工程，與商品房的沖突基本不存在。

至少在各項統計數據中，目前還看不到保障房沖擊的影子，2010年當年有580萬套的保障房開工任務，而10.43億平方米的商品房銷售面積依舊比2009年增長10.1%。而在2011年上半年，盡管受到限購政策的影響，但商品房銷售面積與2010年同期相比，依舊增長12.9%。至少，保障房大規模供應的預期并未顯著改變人們當前的購房決定。

不過，爭論依舊沒有停止。這依舊是一個保障房集中建設的時期，而未來一兩年，則將迎來保障房大批落成并推向保障人群的時代，對商品房市場的沖擊也許到那時才能見分曉。

反對者認為，把商品房與保障房人為分隔為兩個對比的主體存在一定的誤區，事實上，商品房與保障房潛在客戶群存在一個極大的“交集區域”。例如，今年1000萬套保障房當中有超過600萬的經濟適用房和棚戶區改造。經濟適用房

與商品房的潛在沖突是確鑿無疑的，而棚戶區改造事實上就是拆遷安置。一大批原本可能攜拆遷款進入商品房的客戶群就這么被“安置”了。“經適房與棚改房即在統計和事實上，既是保障房，也是商品房。”華創證券宏觀分析師華中煒這樣認為。

此外，還有若干因素使得保障房和商品房“交集區域”擴大。例如，各地紛紛推出的保障房“租售并舉”制度，以及被納入保障房統計的一些國有企業及高校的自建房。

土地問題也大體類似。保障房是否會擠占商品房用地？這一問題也處于長期爭論中。國土資源部應對地方政府及市場擔憂的做法是，將保障房建設用地供應單列。

單列，意味著這些土地不會占用各地慣常的用地指標，而是另外劃撥用地指標專項建設保障房。但從長遠來看，問題并沒有得到解決。地方政府供應土地的能力是有限度的，這是華遠集團總裁任志強的一個觀點。

土地的供應并非指標控制那么簡單，甚至其本身也可以被視為一個生產過程。從征地或房屋征收開始，到最后的規劃設計，“三通一平”建設都無比繁瑣，耗資甚巨且風險重重。

而在2011年1月，《國有土地上房屋征收與補償條例解讀》出臺，城鄉居民對土地收益的預期都陡升，而新的條例帶來的工作程序的改變也使得地方政府的土地“生產能力”大幅削減。

在“生產能力”有限的情況下，“生產”出來的這些土地是優先供給商品房還是保障房呢？這并不是一個容易回答的問題。

而華中煒認為，無論從總量還是結構上，商品房建設用地最終難以避免會被擠壓。而隨后將在房地產行業引發一連串的反應。“這會導致開發商傾向于開發高端住宅，從而最大限度地提升土地價值。”

房價的博弈

假如將房地產調控的關注點放在房價之上，多數業內人士都會認同，從一個較長時間段來看的話，保障房的大規模建設恐怕未必能起到平抑房價的作用。相反，它將造成商品房房價的暴漲，以及房地產市場的割裂。

香港和新加坡的例子正是證明。根據公開材料，目前香港公屋總數有約70萬套，約200多萬人居住于其中，占香港總人口的三分之一。而在另一方面，香港商品住宅的房價卻在全世界位居前列。新加坡情況更甚，85%的當地居民居住在被稱為“組屋”的保障房里，其中約90%的居住者擁有產權。而組屋的售價與普通商品房相比，最高差價達到9倍。

一切源于土地資源的稀缺，以及保障房和商品房之間潛在的土地競爭，循環也就此開始。

“ 土地資源減少， 會給商品房市場傳遞房價上漲的壓力，而房價上漲，則會將更多的人推入保障房市場，從而更進一步增長保障房建設對土地的需求。”華中煒認為，保障房作為一項民生工程和福利政策，但在市場與福利之間往往難以獲得平衡，后續的諸多問題往往難以克服。

通過對保障房建設的投入，政府等于新開了一個固定資產投資窗口，GDP數據和就業問題可就此得到一定的解決。

國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松便估算認為，2011年保障房建設所需的實際資金投入約1.05萬億，而只需完成65%的投資，即8000億元左右，那么經濟增長能夠承受的商品住宅投資下滑幅度為20%。其中，一線城市下滑80%，二線城市下滑40%。

而如果1．25萬億能夠全部完成，那么經濟增長能夠承受的商品住宅投資下滑幅度超過30%。

合理的測試假設下，即商品住宅投資同比增長10%、商業地產投資維持10年增速、保障房投資完成率60%，那么2011年的房地產投資同比增速仍可維持在30%左右，仍然是推動經濟增長的重要力量。

但另外一個問題是，保障房建設的投入是一次性的，無法像商品房一樣產生收益，實現滾動開發。而其持續投入，又嚴重依賴商品房市場。“限購等嚴格的調控措施將使得今明兩年的房地產銷售難以出現大幅度增長，明年完全有可能出現負增長。”華中煒表示，華創證券的測算表明，房地產銷售收入中有超過50%的比例為土地出讓金成本，以及開發、銷售環節的各種稅收。

在保障房建設基本由地方政府負擔的情況下，這些收入是保障房建設所需資金的重要來源，地方政府稅費收入的減少，將直接導致保障房建設的無以為繼。

考驗平衡能力

不得不為之事能做好嗎？沒有任何證據能肯定地說不能。似乎只要把握好平衡，短期內達到目標依舊可以期盼。不過，現實中的情況卻太為復雜。

根據巴曙松的估算，2011年1000萬套保障房如果全部完成建設，約需要資金計1.37萬億元。但這其中只有部分需要在今年完成投資，而加上2010年尚未竣工的一部分項目，2011年需要投入的資金大約為1.05萬億元。

盡管如此，截至9月底98%的開工率已確保任務的完成。但真正的考驗可能將出現在2012年。

根據華創證券的測算，今年1000萬套開工建設的保障房在2012年基本全部處于在建狀態，預計2013年開始才能逐步竣工，加之2012年新開工800萬套的目標，明年共計有1800萬套保障房處于施工過程中。這對地方政府的資金實力是一個巨大考驗，壓力遠遠超過今年，也很有可能是“十二五”期間壓力最重的一年。

而與此同時，作為地方政府建設保障房的主要資金來源，土地出讓金的收入可能在明年出現下滑。受嚴厲而持續的房地產調控影響，開發商已明顯減緩拿地節奏，2011年的土地出讓金收入有可能下滑20%之后，這一趨勢將在明年延續。果真如此，地方政府將陷入兩難境地。

麻煩遠不止這些?？焖俳ㄔO中，諸多問題正在暴露。98%的數據到底有多大真實性，各界存有太多的懷疑。層層壓力之下，各地的確將保障房當頭等大事來抓，但他們最關心的，可能還是給中央政府遞交報告中的那些數字，而并非保障的實質。

陜西商洛虛報廉租房建設數量事件。河北、內蒙、河南等地大量出現的保障房建設質量問題，以及浙江等地出現的公務員分配保障房問題都曾引發輿論關注。

問題是，對這些現象的嚴查力度應該有多大呢？太大了，勢必影響2012年的保障房建設，如果放任不管，保障房必將留下無窮后患。保障房為何而建？這一最基本問題或許才是關鍵所在。

但中央政府下達的龐大建設計劃為何而來？是要保民生還是保投資？至今也從未有公開的闡述。“保障房政策要從注重發揮保障房促進投資、對沖商品房市場調整壓力的政策導向，轉為民生導向。”在新近的一篇文章中，巴曙松這樣評論，他認為當前應該確立長期的“適度居住權”政策，不因短期的房地產調控政策變動而頻繁切換保障房政策目標。