經濟觀察報 記者 胡芳潔 在各地征地拆遷過程中，一種新的“經驗”正在被實踐、總結和擴散，這種“經驗”叫“拆違帶動拆遷”，即以拆除違法建筑的名義來推動拆遷，當拆遷補償無法達成一致的時候，政府相關部門就以最嚴厲的標準，來核查該房屋的相關手續是否齊全，一旦有不全的地方，就將房屋定性為違法建筑進行拆除。

這一模式，使得不少歷史原因形成的合法房屋，都變成了違法建筑，進而被拆除。更關鍵的是，根據現行法律，對違法建筑可以強制拆除，并且沒有補償。

違法與合法之間

在征地拆遷中，拆除違法建筑的情況一直都存在，因為確實存在違法建筑，也存在拆遷戶為了獲得更多補償在拆遷之前搶蓋房屋的情況。

但以代理拆遷案件為主的北京才良律師事務所律師王才亮和他的同事們發現，最近兩年，本來是合法建筑，被當做違法建筑拆遷的案例變多了，這甚至形成了一種拆遷經驗在全國各地推廣。今年以來，這種情況變得更為嚴重，因為今年1月頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了行政強拆，而以“違法建筑”定論進行拆除，相當于變相維持了政府組織“強拆”的做法。

湖南長沙成為“拆違帶動拆遷模式”的發源地。

2008年底，王才亮代理了一起典型的“拆違帶動拆遷”案件。

1995年，當事人易建輝在其位于湖南省望城縣天頂鄉水清村五里堆生產組的老房子后進行擴建，建了一棟四層的樓房，占地100平方米，建筑面積499.8平方米。

對于這一房屋，易建輝分別于1995年獲得了縣政府頒發的個人建房用地許可證，于2000年獲得岳麓區政府（1996年天頂鄉劃歸岳麓區管轄）頒發的房屋所有權證，注明核發建筑面積400平方米。由此可見，易建輝所建房屋的土地和400平方米的建筑面積，都在當時得到了政府對其合法性的確認。

然而，到了2008年，岳麓區因道路拓改工程，需要對易的房屋進行拆遷，雙方未能就拆遷補償達成協議。后來事情迅速發生了質的變化。2008年11月20日，長沙市城市管理綜合執法支隊岳麓區大隊向長沙市規劃管理局岳麓區分局發函，要求對易建輝房屋的合法性進行認定；第二天，11月21日，長沙市規劃管理局岳麓區分局向長沙市城市管理綜合執法支隊岳麓區大隊出具合法性認定意見的函，稱易建輝房屋在該局沒有任何規劃審批手續，屬違法建筑；11月24日，長沙市岳麓區強拆遷拆違工作領導小組辦公室對易建輝作出《違法建設工程拆除決定書》，認定其499.8平方米的房屋為違法建設工程，責令自行拆除，否則，將進行強拆；11月26日，長沙市岳麓區房屋產權管理局根據該拆除決定書注銷了易建輝的房屋所有權證。

只是因為沒有規劃審批手續，易建輝的房屋在短短一周之內，就被認定為違法建筑，被要求拆除，并迅速被當地房管局吊銷了房屋所有權證。

王才亮表示，這個房子是90年代建在農村里，當時的情況是，1995年-1996年，望城縣建房者不必申辦規劃許可證，而且岳麓區規劃分局成立于21世紀，房屋建于20世紀，自然沒有規劃審批的記錄。

“尤其是在城鄉結合部，90年代建的房子，一般只要得到村里和鎮里的同意就可以了，沒有規劃許可證，這種情況很普遍。”王才亮表示。

易建輝不服岳麓區政府的違法建設工程拆除決定，起訴至岳麓區中級人民法院，2009年4月，法院判決岳麓區政府敗訴，理由是由岳麓區政府設立的岳麓區強拆和拆違領導小組無權做出違法建設工程拆除的行政處罰決定。但法院并沒有對政府認定違法建筑的這一模式以及易建輝房屋是否為違法建筑做出判斷。

岳麓區政府不服判決，上訴至湖南省高級人民法院，省高院維持了中院的判決。

被拆遷戶贏了。然而，這一勝利，猶如短暫的光亮一閃而過。地方政府很快就調整了策略，其對“違法建筑”的認定模式變得更為嚴密和難以撼動。

變化

“這個案子還只是個案?，F在以拆違帶動拆遷，已經總結出了一種模式。”王才亮說，這個模式的大致結構就是：發布拆遷公告之后，給一定期限，讓被拆遷人按照拆遷標準簽訂合同；如果不簽訂合同，立刻由城管部門給規劃部門或國土部門發一個函，征求意見，這里房子是合法還是非法，規劃或國土部門會馬上給城管部門回一個函，如果房子沒有建設工程規劃許可證或土地證，就認定是違法建筑，建議拆除，城管部門就以拆除違法建筑的名義對房屋進行拆除。

王才亮表示，城管部門的出現是關鍵變化，在征求規劃或國土部門的意見后，由城管來做出拆除違法建筑的行政處罰決定，因為城管部門擁有行政處罰的決定和執行權。這正好規避了本文上述案件中政府敗訴的問題。

2009年8月6日，長沙市政府發布《關于進一步加強拆遷工作的意見》（長發〔2009〕23號）。這一文件的頒布，可以說是該市從政府文件的形式上，確立了“以拆違促進拆遷”模式的地位。

意見明確規定：“堅持‘無償拆違、有償拆遷’，以拆違促進拆遷。國土、規劃部門依法對全市已建違法違章建筑進行認定，提出具體處理意見。城管綜合執法部門依據國土、規劃部門的處理意見，做出限期拆除決定。當事人逾期不拆除的，依法由區人民政府責成城管綜合執法等部門在5個工作日內實施強制拆除。”

正如這一政府文件中所描述的，城管與國土、規劃部門的密切配合，使得其對“違法建筑”的拆除變得更為高效。長沙市星城家俱實業有限公司的拆遷案，就是這一新的拆遷模式下的典型案例。

2010年1月，星城家俱公司所在地被確定為當地洋湖醫院項目用地。2010年6月，長沙市國土資源局岳麓區分局征地拆遷事務所向星城家俱下達了征地補償通知，該通知認定星城家俱房屋建筑面積為8915.21平方米，合法面積為3812.52平方米，合計補償1019.6331萬元。

但星城家俱公司并不認可這一補償標準。該公司由村民陳建和創立，于上世紀90年代修建在岳麓區勒江村勒江河組，當時這里是農村的荒地，1997年12月，星城公司取得了3177.1平方米的集體土地使用權證，此后至2004年，公司在該地塊上不斷修整廠房等建筑，共有近9000平方米的建筑面積。按政府的補償標準，補償價格只有1143元/平方米。

雙方無法就補償達成一致，于是后面又出現了進行“違法建筑”鑒定的一幕。2011年5月8日，由岳麓區城管大隊向岳麓區規劃分局發函，要求對星城公司的建筑物進行鑒定；5月13日，岳麓規劃分局向岳麓區城管大隊回復了一份對此建筑物“技術鑒定的答復”，該答復中稱：“函中所述建筑物，均未在我局申辦或補辦過《建設工程規劃許可證》……屬違法建筑，建議拆除。”依據這一鑒定結果，5月16日，岳麓區城管大隊向星城公司下發行政執法告知書，認定星城家俱公司建筑為“違法建筑”；5月18日，岳麓區城管大隊又送達行政處罰決定書，要求星城家俱公司在二日內拆除建筑。

星城家俱公司不服，委托北京才良律師事務所律師王才亮、萬天飛，于5月26日將岳麓區城管大隊告上岳麓區人民法院。這次被拆遷人再沒有像2009年那么幸運了，8月11日法院判決星城公司敗訴。早在5月30日，近萬平米的星城家俱公司全部廠區建筑，被行政強拆。

“星城公司在90年代建廠房的時候是農村的土地，實際上這塊地直到2010年才被征為國有。當時只要取得村、鎮的同意就可以建了。”萬天飛律師表示，現在在鄉、村莊建設鄉鎮企業，確實需要先獲得鄉村建設規劃許可證，但這是在2008年1月《城鄉規劃法》生效以后才實行的。法院判決中，認定該房屋沒有取得過《建設工程規劃許可證》，但最初星城公司是建設在集體土地上，也并不在城市規劃區內，不可能獲得城市建設中需要的《建設工程規劃許可證》。

在城鄉結合部尤其是上世紀建設在集體土地上的房屋，規劃等手續不齊全的情況很常見，而在土地劃歸國有以后，再以現行城市規劃的嚴格要求去審核這些房屋，往往難以通過審核。

而房屋被以“違法建筑”定論要進行拆除，現在已不是個案。王才亮表示，據他了解，在長沙市岳麓區，就有20多戶的房屋被定性為“違法建筑”到法院起訴，而沒有被受理的。

這一趨勢還在蔓延。今年7月，住建部在呼和浩特舉辦了一個關于《國有土地上房屋征收與補償條例》的培訓班。一位參與該次培訓的主講專家對本報表示，培訓班有來自全國各地政府部門的140多個學員，他問這些學員，是否去長沙學習過“拆違帶動拆遷”模式，有約五六十個城市的代表都舉手表示去長沙學習過，“據說今年全國去長沙學習的，不少于100個城市”，一些地方對這種方式還存在爭議，學了回來不一定執行，但是有些城市已經開始效仿。

王才亮表示，這個經驗被長沙總結出來以后，通過城管系統，迅速擴散到了北方，現在青島、遼寧等地，包括北京的房山區，都開始出現類似的案例。