經濟觀察報 記者 葉靜宇 長江中下游地區，正遭受旱澇急轉的巨痛。一方面是泥石流之殤，另一方面是水稻減產之慮。旱澇連災的背后，農田水利設施落后、中小河流多年未治理、病險水庫存在安全隱患等人為因素不可忽視。
湖南岳陽臨湘市賀畈鄉中心小學內，15歲的毛羅健坐在藍色的救災帳篷里低頭吃著泡面，他身邊的小桌子上，安放著5張黑白遺像，分別是他的爺爺、奶奶、父親、繼母和姑姑。
6月9日晚至10日凌晨，一場強降雨侵襲了這個山區，迅速形成的山洪裹挾著泥沙巨石，把毛羅健的家夷為平地，并帶走了他的9位親人。
當晚，突如其來的暴雨還肆虐了岳陽多地，造成30多人死亡、1377間房屋倒塌、4座水庫潰壩、143.5萬人受災。
而就在幾天前，岳陽還處于觸目驚心的大旱之中，幾乎是一夜之間，便旱澇急轉。類似的情況同樣發生在湖北、江西、安徽等多個省份。
中國水利水電科學研究院防洪抗旱減災研究所所長丁留謙認為，旱澇連災除了天氣變化的原因外，人為因素不可忽視。農田水利設施落后、中小河流多年未治理、病險水庫存在安全隱患等問題不解決，旱澇之災造成的經濟損失可能會更嚴重。
今年中央一號文件提出，要力爭通過5至10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。
一號文件頒布不久，水利部即于年初批準湖南省為全國唯一的水利改革試點省份。作為水資源大省和農業大省，湖南省境內分布著全國1/7的水庫，但由于大多年久失修，調節旱澇的能力明顯不足。
據記者了解，湖南省近半年來在水利改革方面仍未有詳細方案或明顯突破。湖南省水利廳規計處處長葛國華表示，水利建設任務重，壓力大，但資金不到位，遠遠滿足不了建設需求。目前水利廳正與有關部門協商，具體方案仍未敲定。
病險嚴重
6月10日凌晨，賀畈鄉雷雨交加，據當地水文站監測，這場雨降雨量達到274.6毫米，為300年一遇。
村民們認為，導致這場悲劇最直接的原因，是大云山南麓毛家組上游的易和坑潰壩。
易和坑由當地村民于1978年修建，堤壩系沙石夯筑而成，長約50米，僅在外層用石塊砌有一層幾十公分厚的擋土墻。10日凌晨，急劇上升的水位迅速漫過并不結實的堤壩，最終導致潰壩，堤壩與淤積在堤壩上方的沙石，在山洪的裹挾下，瞬間吞噬了山腳下沉睡的村莊。
曾有村民意識到，這個空懸山腰淤積著大量沙石的水庫對下游有巨大威脅，吁請當地政府加固堤壩，但一直未有答復。
岳陽市水務局表示，登記在冊的岳陽市全市中小水庫中，并沒有一個名叫易和坑的水庫。
湖南是一個水庫大省，現有水庫1.3萬多座，占全國總量的1/7，與此同時，湖南病險水庫數量也居全國之首。
在數量眾多的病險中小水庫面前，像易和坑這樣的山塘已然無法引起重視。
事實上，湖南不僅中小病險水庫數量多，而且防守中薄弱環節也多。據湖南省水利廳廳長戴軍勇介紹，許多中小水庫的防汛設施不齊全，只有3%的水庫建成了水、雨情等監測設施；只有極少數水庫設立了大壩安全監測設施；只有10%左右的水庫有固定的通訊、預警設施。
此外，有7000多座水庫屬于村級集體所有的或其他經濟組織所有的水庫，沒有常設管理機構，沒有落實日常管理人員。全省4795處水電站，屬無立項、無設計、無審批、無管理的“四無”電站的有1289處。
中小水庫病險嚴重的情況在全國都比較普遍。據水利部建設管理司和發展研究中心數據顯示，截至2009年，全國共有病險水庫3.7萬座，病險率達43.7%，其中99.9%都是鄉鎮和村級所有的中小水庫。而在數量超過8萬座的中小水庫中，沒有通訊和預警設施的水庫數量逼近一半。
中國水利水電科學研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任程曉陶表示，目前中西部中小水庫還在吃過去農民義務投工投勞的老本。
記者在湖南、江西、安徽等地發現，大部分農田基礎水利設施、中小河流防洪水庫都修建于上世紀50、60年代，現在的農業灌溉和村鎮防洪基本都依靠這些設施。
有專家指出，修建于20世紀50至70年代的水庫，并未重視工程地質勘測、規劃設計和嚴密的施工安排，而是以行政命令代替技術指導，大壩的泄、溢洪設施和輸水設施并不齊全，泄洪能力也不足。
資金困局
面對中小水利設施嚴重的病險問題，中國地震局地質研究所研究員高建國認為，根本原因是水利工程欠賬嚴重，在近30年來沒有多少義務工投入，資金是主要問題。“粗略計算，每年用于水利設施維護的義工資金缺口在2000億。”高建國說。
國家水利部門也在這一輪災情中注意到了中小河流水利設施的欠賬問題。6月15日，水利部中小河流治理工作領導小組第一次會議在北京召開，水利部副部長矯勇強調，要充分認識中小河流治理面臨的形勢，全力加快中小河流治理步伐。
實際上，資金問題一直是困擾地方水利建設的一個癥結。
湖南省水利廳規計處處長葛國華告訴記者，湖南水利建設至今仍靠中央財政專項資金撥款，省內自籌部分則主要靠水利建設基金和水資源費。“現在廳里面正在想辦法增加水利建設基金和水資源費的比率和擴大增收范圍，但增率擴基之后也只能增加幾個億，遠遠滿足不了建設需求。”葛國華稱。
在湖南許多貧困縣，申報一些水利項目的時候，由于水利部有下撥資金必須有地方資金配套的要求，一些地方不得已只能在項目申請時偽稱配套資金已經到位，但實際上并沒有。
社科院農發所研究員于法穩認為這導致了很大的問題，一個水利項目，按照臺面上的規定，地方配套800萬，省里配套800萬，中央下撥800萬，臺面上的賬有2400萬，但實際省級和地方級的配套都沒到位，實際到位資金只有上面下撥的800萬。而水利項目的設計費、監理費則是按照臺面上的2400萬總賬按比率收費的。
中央一號文件規定，10%的土地出讓收益用于農田水利建設。2010年全國土地出讓金達2.7萬個億，減去土地出讓的成本、手續費等相關費用，每年用于農田水利建設的資金在2000億元左右。
然而，中國社科院農發所副所長杜曉山指出，看似龐大的資金面，實際上分布到各省各地，則是一幅苦樂不均、貧富不等的圖景。
“中西部地區土地出讓收益很少，而這些地區由于是產糧大區，農田水利設施的欠賬很大，最需要資金去搞水利建設。”杜曉山稱。
另一方面，“資金不足”也似乎成了地方政府解釋中小水庫防洪能力脆弱的借口，陷入了“投入不足——防洪能力弱——坐等國家救援——投入不足”的循環邏輯中。
清華大學能源經濟研究所博導孫永廣曾在接受采訪時表示，在目前財稅體制下，省級政府擁有獨立財政，具備獨立的防洪減災投資能力，但地方政府的策略卻是“要、等、看”、依靠中央的財政支持。
然而，如果地方政府不能承擔起部分資金來源，中央確實很難做到“一肩挑”。據《全國水利發展第十個五年計劃和2010年規劃》及有關研究機構測算，“十一五”期間水利基本建設投資需求6000億元，其中大多數還都只是投向國家級工程。以安徽省為例，2003年至2008年，中央及省級投資將用于長江、淮河干流治理的3/4費用攬入懷中，治理大沙河、撫河這樣的支流，則只能依靠市縣兩級財政投入。
體制待變
上海交通大學能源經濟研究所一位教授指出，在政績考核制度不改變的前提下，地方政府將有限的資金投入形象工程的現狀確實很難改變，“有些村鎮一級的政府，資金的確緊張，像洪水漫頂這樣的‘防范工程’不會像‘形象工程’那樣被視作首要的任務。”
因此，在現有的多級政府投資框架內，新《水法》從法律上確定了水資源管理實行流域管理與行政區劃管理相結合，流域機構在流域水資源管理中處于主體地位。
上海財經大學投資系研究人士范飛龍研究分析，國家將水利建設與管理的責權授予水利部和地方政府，流域機構按照規定負責具有流域控制性的水利項目，如果將流域機構作為中間投資主體，可以打破中央地方水利投資的非均衡。
范飛龍說，多年來，對水利國有資產的投資，各級政府及其所屬機構、部門總是圍繞如何利用手中的權把錢分配出去來開展工作。工程資金經常被挪為他用，投資監管嚴重缺位。
而從國外實踐經驗看，流域機構作為政府投資出資人代表則是通行做法，該機構以流域為單元，以流域管理委員會、流域性公司等形式代表政府統一管理水資源的職能，同時還承擔流域內水利工程項目的建設和運行管理。比較典型的有美國田納西流域局和日本水資源開發公團。
“在以流域機構為投資主體的制度下，水利投資責權明確，流域機構可以作為出資人代表對工程全程建設進行監督、控制，控制工程建設的進度以及投資進度，從而提高水利投資效益。”范飛龍說。
