經濟觀察網 記者 陳哲 4月份中旬以來的上海土地交易市場出現反常，原本需要通過預申請程序的13幅土地的出讓，又重回招拍掛老路。

作為全國試點，上海希望通過引入預申請制度來有效管理土地供需的嘗試宣告失利，其背后原因不僅僅有當地囫圇吞棗的急功近利，還源自過去房地部門改革存留下的隱患。

盡管政府仍然為今后的土地出讓人保留了選擇新制度的權利，但這項遭遇嚴重反彈的改革想要成功，顯然還需要更耐心的設計和更為廣泛的配套。

改革中止

像很多國內城市一樣，上海此前在土地供應管理上存在明顯不足。一份當地房地部門的內部刊物指出，供應制度的缺失導致土地市場進入門檻低、土地市場供需缺乏有效平衡協調機制、沒有形成標準化的土地招評標制度等。上海市規土局希望通過引入香港的“勾地”，來解決土地供應失衡問題。

所謂勾地制度，即在傳統的招拍掛出讓土地之前，增加一道預申請的程序。出讓人在正式掛牌標的之前，與市場上的開發商進行充分溝通，以合理明確土地交易條件和市場的需求。然后，潛在的買家向交易平臺遞交競標預申請，出讓者可以視條件成熟與否來確定是否正式推出土地。

2009年，上海相關部門向上級匯報探索建設用地出讓方案改革，國土部高層表示滿意，并于當年7月，出文肯定上海探索實施建設用地預申請的工作方案，要求當地加快試點，積累可在全國推廣的經驗。

去年4月23日，上海在公布全年供地計劃的同時，推出了首批105幅預申請用地。其后，上海又推出了4批近115幅次的預申請出讓土地，并要求，上海市此后所有經營性用地出讓，都須通過預申請程序。市規土局還計劃分階段提前公布土地供應的榜單，對市場發出了“有序供應”的預期信號。

然而，2011年，預申請土地榜單并沒有伴隨4月份公布的供地計劃一起出現。并且，在幾乎同一時間推出的34號、40號、41號、42號和43號共13幅土地的出讓公告中，也沒有了“預申請”的字樣，而重新采納了傳統的招拍掛制度。

上海市房地產交易中心的人士并沒有對這一現象進行解讀，并表示今后土地出讓是否采用預申請制度，要由規土局來確定?！笆聦嵣?，在2010年土地出讓預申請流程中，僅僅在每塊土地的文件中注明申請的操作辦法，沒有任何正式的文件來保障其持續性，說明有關部門仍然處于摸索的階段?！币晃簧虾Ｊ蟹康禺a科學研究院人士說。

擱淺緣由

市場有聲音認為，預申請制度“松綁”的原因在于上海市一季度的土地出讓金銳減。但這一說法遭到了上海市土地部門人士的批駁：“勾地制度最基礎的功能在于為土地出讓保底，怎么可能是因為土地收入減少（才放松）呢？”

該人士說，土地出讓重回老路，緣于在過去一年的預申請土地出讓試點工作中出現了不少問題。

這些來自區縣出讓人和開發商的負面反饋包括：擬申請對象需要符合的條件過多；預申請階段的時間3個月太長；在3個月的預申請階段，需要達到或超過三家開發商報名，方可正式進入出讓環節；正式出讓時間僅15天，讓未參加預申請的競買者無法做出充分準備；保證金要分兩次繳納，需要同戶同匯等等。

新制度的確給市場主體和執行者都帶來了顯而易見的不方便。在2010年通過預申請制度出讓的約200幅土地中，超過1/3的出讓標的沒有順利出讓。一些地塊因為準備不善而退出以重置交易條件，有些地塊甚至因故將預申請期延長至5個月之久。

這些問題對周期敏感的地方招商和房產經營無疑是致命的?！盁o論是區縣出讓人還是開發商，對這些冗繁的操作都不勝其煩，負面意見很大，他們認為市局推動的這項制度，讓各自工作脫離了正常軌道?！鄙鲜錾虾Ｊ型恋夭块T人士說。

于是在經歷了一年的試驗后，上海市相關高層決定在今年暫停強制執行預申請制度，由出讓人自己選擇，到底是通過預申請制度還是傳統的招拍掛制度來賣地。

畸形維新

問題剛剛暴露時，上海市土地部門事實上已經意識到完善制度的必要，并指定相關部門就預申請的規則進行修補，但受命者認為這個方案幾乎需要推倒重來。

預申請制度中一個非常重要的原則在于出讓人與市場、監管者之間的交流，其理想狀態是：在預申請公告前，政府出讓人一方面通過與擬預申請對象之間做溝通，了解市場的情況，優化商用土地的指標規劃；另一方面，與包括規劃、環保等部門征詢，確定好交易邊界。這正是香港開創勾地制度的初衷，即在市場下行周期里防止土地的流拍。

但與香港推出預申請制度時的背景迥異，2009年正是上海土地市場最火爆的階段，且長期處于供不應求的狀態。因此上海市希望下屬區縣能夠提早制定出計劃，并批量推出勾地榜單，以向市場釋放土地整體供應的訊號。

土地財政最大的受益者——區縣政府的官員可能并不支持這樣的理念，并且對他們而言，在短時間內確定詳細計劃，是不切實際而繁重的任務?！昂芏鄥^縣都是趕鴨子上架，倉促拿出項目，導致后面頻繁通過延長預申請時間或者終止預申請的方式修改出讓標的?！币晃婚_發商競拍代表說。

修訂方案認為，成熟一塊地就預申請一塊才是合理的選擇。如果擬出讓地塊和市場的匹配沒有做好，就不適合拿出來。

此外，修訂者并不希望把未受到出讓人邀請或沒有參與預申請的潛在買家排除在外，就某一塊地而言，這些潛在買家中可能有人比受邀者或預申請者更適合主導其開發?！靶抻喼邢Ｍ麑⒄匠鲎尩臅r間延長，以保證這類開發商能夠有足夠的時間來準備競標?！鄙鲜錾虾Ｊ型恋夭块T人士說。

不過，這些仍然處于內部討論的修改方案直至目前并沒有被主政者接受。分析人士認為其中的重要原因在于房地部門機構設置的缺陷。

此前土地出讓預申請制度的方案，由隸屬上海市規土局的事業單位——上海市建設用地和土地整理事務中心起草，但這個長期指導集體土地征收和復墾整理的部門顯然并不擅長對土地交易的管理。

具體操作土地交易的上海市房地產交易中心，在當地大部制改革中的房、地分家后，被劃撥到上海市住房局，似乎又不是主導土地出讓預申請制度設計的合適選擇。