經濟觀察報 記者 葉靜宇5月6日，正在熱火朝天建設中的無錫地鐵2號線，因補充環評未獲批準即擅自提前開工近10個月，而被國家環保部按下“暫?！辨I，并被要求“在重新報批的環境影響評價文件經我部批準前，不得擅自恢復”。因環評被叫停，在中國地鐵建設史上還是首次。

依照原有計劃，無錫地鐵1、2號線將分別于2014年上半年和下半年通車，另三條尚在規劃中的地鐵，一條將在機場與蘇州的輕軌對接，進而連通昆山、上海的地鐵，兩條輔線則將通過軌交或鐵路，延伸至下轄的江陰、宜興兩市。

環保部突如其來的“攔截”，給這個看似美好的藍圖蒙上了一層陰影。事實上，從2003年開始規劃地鐵以來，無錫就并非一路順暢地高歌猛進，就在其規劃上報發改委審批期間，還數次被要求加強對地鐵建設必要性的論述，以及核實客流預測等關鍵性基礎數據。

業內人士認為，相關部門可能有意放緩像無錫這樣的二線城市建設地鐵的速度，進而放慢地鐵“大躍進”式的發展。

作為金融危機下對經濟最強有力的拉動，城市軌道交通自2008年后蜂擁而上。地方政府冒著巨虧的風險，追逐地鐵可能帶來的GDP放大效應和政績；中央希望地鐵投資能夠刺激經濟復蘇，同時又擔心地方政府財政壓力過大，因而，對動輒幾百億的地鐵項目審批開始慎之又慎。而這又引起地方政府新一輪擔憂，審批閘門何時關閉仍然是最大懸念，搭上這班順風車，趕在閘門關閉之前加快推進城市軌道交通建設，成為不少城市的共識。

無錫的沖動

無錫是否需要修建地鐵，始終存在爭議。

在無錫市中心城區，經常發生擁堵的路段不少，尤其是每天早晚高峰，其景象幾乎無異于上海這樣的大城市。

據官方統計，截至2010年，無錫市建成區面積達到230平方公里，市區常住人口已超過400萬。同時，作為城鎮人均可支配收入位列長三角前五名的城市，無錫機動車數量正以每年10萬輛的速度放量增長。一個人口數量低于絕大多數省會城市的無錫，每年的汽車銷售額卻占據全國第10位。人口密度大、機動車爆炸式增長，給城市的交通狀況帶來了巨大的壓力和挑戰。

隨著城市地面道路資源的日趨緊張，國內不少城市很早就謀劃修建地鐵，無錫就是其中之一。

早在1995年，無錫政府決策層就曾有人提出，要規劃無錫的軌道交通網絡，計劃修建兩條“十”字交叉的輕軌線，采用類似于重慶輕軌那樣的單軌技術。但受限于當時的條件，該方案最終停留在設想階段。

7年之后，城市交通壓力與日俱增，無錫決策層又開始謀劃地鐵的規劃和建設工作。盡管當年國務院為控制投資過熱，凍結了城市軌道交通的立項，但無錫仍然做著不懈的準備。

2006年12月，《無錫市城市快速軌道交通建設規劃》正式上報國家發改委，又用一年多時間完成了線網規劃環評、用地預審、地質災害評估、地震安全評價等審批手續，剛好趕上2008年4月，國務院批準同意啟動第二批城市快速軌道交通建設規劃審批工作，無錫被列入首批審批工作城市名單。2008年11月，經國務院批準，國家發改委正式下文批復《無錫市城市快速軌道交通近期建設規劃》，這標志著無錫地鐵之夢將成為現實。

二線城市修建地鐵的，在當時還為數不多，尤其無錫又是非省會二線城市，是否有必要如此“冒進”，業內始終存不同看法。

華東師范大學長江流域發展研究院常務副院長徐長樂就認為，無錫完全可以通過繞城公路的建設解決城市的出行難題，這樣的便捷程度并不比地鐵差多少。

實際上，盡管無錫的城市道路近年來發展很快，但仍存詬病，比如說道路設計的不完善、“斷頭路”過多，導致一條路堵了，就堵一大片。

不過，無錫市規劃設計院一名專家則認為，對于無錫這樣經濟總量位居全國前十并且在迅速發展中的城市，有能力也有必要建造地鐵?！耙粋€城市最終要做的事，晚做不如早做，”這位專家表示，“早做的兩大好處，一是可以節約成本，現在能修一公里的錢5年后搞不好就只能修一半；二是可以避免大規模的拆遷，等到城市都已經鋪開來再做，那時的困難就很大了?！?

清華大學交通研究所所長陸化普認為，一個城市建設軌道交通，有許多因素需要考慮，一是必要性，二是可能性?！氨匾跃褪怯袥]有需求，這是通過城市規模和人口來衡量；有沒有可能性就是看財政實力，通過城市GDP總量和地方財政收入來判斷?！?

而國家也正是根據上述兩大因素，對申報發展軌道交通的城市設定了門檻。申報地鐵的城市需要符合4個剛性約束：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上。

這些條件無錫都符合，但2006年無錫向發改委遞交地鐵規劃之后，有信息顯示出，相關部門對無錫地鐵的審批程序格外謹慎，似有意放緩。受發改委委托的中國國際工程咨詢公司在2007年7月份的評審意見中，要求無錫加強對城市建設及交通現狀和發展趨勢的定性和定量分析，更好地支撐無錫軌道建設必要性的論述，另外，還要求對客流預測進一步深化，對決定客流量大小及分布特征的關鍵基礎數據進一步核實等。

高價治堵？

不過，無錫最終還是獲準修建地鐵，成為金融危機后4萬億投資的受益者。與無錫一起即將結束沒有地鐵的歷史的，還有另外30多座城市。這些城市多集中在長三角、珠三角和環渤海地區，以及內陸諸多省份的省會城市，二線城市成為地鐵建設主流。

地鐵建設部門在去年10月透露，預計至2016年，全國城市軌道交通總建設里程為2500公里。而2010年，全國總里程僅為480公里。也就是說，未來5年全國地鐵建設量，將是自1981年北京首通地鐵以來30年建設總量的4倍多。

中金公司去年年底的一份報告顯示，預計至2020年，全國城市軌道交通累計營運里程將達到7395公里。以每公里5億元造價計算，2009-2020年城市軌道交通將投入3.3萬億，年均達2700億元。

人們對此番“地鐵大躍進”不免產生了疑慮和擔憂。地鐵一公里造價少則4億，多則8億，一期工程動輒上百億投資，擁堵的癥結，果真都需要這副高價藥來治嗎？

埃森哲卓越績效研究院的調查顯示，新加坡、香港、紐約、倫敦、巴黎等城市軌道交通所承擔的客運量已占城市總客運量的50%-80%。而作為中國軌道交通最發達的兩座城市，北京、上海的軌道交通客運量比例遠低于世界發達國家水平，截止到2009年5月底，上海市軌道交通線路日均客運量為341萬人次，只承擔了24%的公共交通客流量；北京市2009年年底的軌道運營線路日均運營380萬人次，僅僅承擔了19.24%的公共交通客運量。

這也反映出，乘坐地鐵的人群事實上是固定的，對一些人來說，修再多的地鐵也不會放棄開車。

盡管如此，對地鐵持支持態度的業內專家也不在少數。

徐長樂表示，姑且不論各個城市的具體情況和諸多爭議，從地鐵本身的效益來說，確實值得建設?？陀^來說，地鐵優勢明顯充分利用地下空間以緩解地面交通擁堵（如北京和上海），并且安全可靠、速度較快。

上海社科院上海經濟與區域經濟研究室主任陳維則指出了地鐵的另一個好處：“目前城市污染60%來自于汽車尾氣和噪音，如果地鐵能緩解地面交通的壓力，同時也降低了城市污染?！?

幾乎參與全國所有地鐵項目規劃論證的中國工程院院士王夢恕認為，只要能夠合理規劃、智慧運營，有能力的城市建造地鐵并不無妥。

不過，針對當前的“地鐵大躍進”，王夢恕同時警告稱，“現在地鐵相互攀比十分嚴重，都在比公里數，希望在短期內竣工，尤其是出現不合理工期、不合理造價、不合理合同和不合理方案四大問題，導致事故頻出，這是需要引起高度重視的?！?

誰的地鐵？

地方政府對地鐵又愛又恨：地鐵是唯一一個由地方投資卻需要國家審批的基礎設施項目，同時也是一個沒有盈利前景但成本昂貴的投資“無底洞”。

背負著巨大的財政壓力，為何城市對投資熱度仍然不減？緩解交通壓力是一個重要的原因，但絕不是唯一的原因。

上世紀90年代初有一部電影叫《梅隴鎮》，這個地處上海偏遠清靜的小鎮被上海人稱為“鄉下旮旯頭”。1993年地鐵1號線通車后，梅隴房產熱銷，一度成為獨立板塊，如今已經成為上海一個繁華的居住區。

這個故事正在無錫惠山新城重現。地鐵1號線北端挑起的惠山新城，在2003年還只是一個連城市邊緣地帶都稱不上的鄉下。地鐵規劃出臺后，借由“地鐵板塊”的頭銜，從無錫樓市的“價格洼地”一躍成為置業熱點。同時，惠山新城因地鐵而被作為無錫特大城市規劃藍圖中的副中心，也是長三角國際制造業基地的重要板塊之一，商業、房地產開發與產業園區建設同時推進。

此外，從無錫的城區商業新布局、對外招商引資的宣傳中，都能頻繁見到“地鐵”二字。

對于地方政府而言，一條尚在圖紙上的軌道，就能激活一大片郊區發展，也促使一個城市從單中心走向了多中心。設計用于城市“治堵”的地鐵，客觀上也必定會在一定程度上拉動GDP增長、改變城市面貌和增加部分就業，這也是地方政府熱衷于修建地鐵的重要原因。

中國土木工程協會秘書長張雁曾作過測算，地鐵項目每投資1億元，將帶動GDP增長2.63億元。以“十二五”期間地鐵建設投資1萬多億元計算，將拉動3萬億元以上的GDP增長。

而地鐵推動城市社區的再造也被認為是一種進化，事實上，這種被稱為“以公共交通為導向（TOD）”的開發模式早在二戰后就由美國建筑設計師哈里森·弗雷克提出，主要為了解決當時美國城市的無限制蔓延而設計，這一模式的核心是以公共交通為中樞、綜合發展的步行化城區。其中，以公交交通站點為中心，建立集工作、商業、文化、教育、居住等為一體的城區。同時，實現各個城市組團緊湊型開發的有機協調模式。

不過，這個在國際上具有代表性的TOD模式進入中國后，在部分功能上已悄然發生了本土化的“變異”。一些尚未成片開發的地區引入TOD模式，地方政府通過先期對規劃發展區的用地以較低的價格征用，導入公共交通，形成開發地價的時間差，然后出售基礎設施完善的“熟地”，從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入。

表面看來，這似乎是地方政府一種不錯的“生財之道”。然而，地鐵巨額的投資，也的確讓地方政府倍受壓力。2006年，南京地鐵2號線東延線專家論證會上，該市財政局官員坦陳，南京市級財政已經無力負擔這條線路23.97億元的造價。

盡管如此，軌道交通建設依然是金融危機下對經濟最強有力的拉動，因而也形成了2008年以來地鐵建設一哄而上的急進局面。

急進的另一個原因，是因攀比而造成的競爭壓力。

當蘇州、無錫先后獲批建設輕軌、地鐵之后，同屬“蘇錫?！卑鍓K的常州有點坐不住了。有常州市民在網絡上寫道：“在軌道交通建設上常州又一次落后半拍，這就意味著在蘇錫常板塊被邊緣化，常州如果不跟進，在投資環境、綜合實力上就要丟分?！?

這種將地鐵視為區域競爭格局變化晴雨表的民間力量，與城市政府執著的地鐵申報之路相互呼應，讓新一輪的軌道交通建設熱上加熱，以至于忘了考量深埋于地下的鐵軌能否托起城市騰飛之夢。

巨虧的出路

公開資料顯示，我國大部分城市地鐵均處于虧損狀態，北京地鐵年虧損10億以上，上海只有一條地鐵線路盈利，深圳則已測算出，未來五年深圳地鐵虧損將達到220億元。

盡管GDP連年名列全國城市的前十名，對無錫來說，未來地鐵能否盈利，仍是一道難題。無錫市一名政府官員表示，無錫地鐵要考慮借鑒“香港模式”，票務收入并不是重點，地鐵周邊收益，如房產、商業、廣告等才是其倚賴的利潤點，以期在30年內收回全部投資。香港是目前世界上唯一盈利的城市地鐵。

所謂“香港模式”，其核心實際上就是“地鐵+物業”，把軌道交通項目與沿線土地開發項目在規劃、設計、投融資、建設、經營等五個環節統籌考慮，有機結合，同步運作，實現規劃更優、投資更省、客流更多、換乘更便、土地利用價值更高的效果。

不過，“香港模式”有其特殊的生長土壤，無法在內地“嫁接”，其中最大的障礙是土地政策。由于香港模式中的“地鐵＋物業”涉及的基本是經營性用地，地鐵沿線土地又大量涉及農用地，以上土地政策的限制，基本上封殺了“地鐵＋物業”模式在內地的推廣。

香港地鐵公司與北京地鐵4號線進行過合作，因土地政策，無法完全發揮“香港模式”的作用，其效甚微；隨后港鐵在深圳嘗試完全的翻版，但方案一直未獲國家批準而最終停留于紙面。

但香港模式中運用的“地鐵＋物業”理念，還是給內地的地鐵建設及運營資金的籌措打開了思路。

中國人民大學教授張鳴指出，現在很多地鐵項目從設計到施工，相關部門對于融資和運營等問題的考慮都相對較弱。于是不少地方政府開始借鑒“香港模式”，促進地鐵沿線的房地產開發。從國內不斷出現的地鐵項目建設工程來看，捆綁式發展房地產業、傳媒產業等方式，業已成為很多城市在建設地鐵的同時大力發展的重要融資手段。

能否破除巨虧的“魔咒”，對包括無錫在內的城市地鐵“勇者”們來說，依然任重道遠。