經濟觀察報 記者 謝良兵

　　2月22日，成都市人力資源和社會保障局對外宣布，自4月1日起，成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險與城鎮職工社會保險并軌?！稗r民工身份將消失，全域成都城鄉勞動者將同等享受社會保險待遇?！痹摼指本珠L張小江說。

2010年11月16日，成都市開始進行全域自由遷徙的戶籍改革。為配合此改革，12月13日，成都戶改所涉城鄉房產管理局、人力資源和社會保障局、公安局等八個部門的實施細則均已草擬完畢，并上報成都市委。

這些原本計劃在去年年底就出臺的細則，直到近日才現身。2月10日，成都市就業局宣布出臺統一城鄉就業失業登記管理和就業援助工作的相關規定。2月18日，非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并軌城鎮職工社會保險有關政策措施正式印發。

接下來，8個部門的相關戶改細則都將陸續出臺，被寄予厚望的成都戶改也正式拉開帷幕。除被媒體稱為最徹底的戶籍改革之外，也有論者稱，成都戶改將是中國城市化的新起點。

身份的平等

自2003年成都市進行統籌城鄉工作以來，成都市有關方面就一直在做縮小城鄉差距的努力。成都方面提供的數據顯示，在2004年，成都城鄉人均公共服務投入的差距是1542.8元；到了2009年，城鄉人均公共服務投入的差距縮小到136.2元。

這種差距將進一步被彌補。以社會保險為例，成都市人力資源和社會保障局副局長張小江向本報記者透露，綜保細則實施之后，農民工在已經實現住院醫療保險、工傷保險待遇與城鎮職工同等的基礎上，將實現基本養老保險、失業保險、生育保險待遇與城鎮職工一致。

此前的成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險，是專為農民工量身定做的?！半m解決了廣大農民工在進城務工期間的社會保障，但相關待遇只有城鎮職工的一半。并軌之后，將實現同等待遇、同等權益和同等保障?！睆埿〗f。

成都市就業局就業援助處副處長蒲龍告訴本報記者，之前農村沒有“失業”一說。但是成都進行統籌城鄉工作尤其是農村土地確權之后，新增人口原則上無法再獲得土地，他們和失地農民一樣可能成為新的失業群體?！斑@些人將與城鎮居民一樣享受相關的就業扶持政策?！?

除了社會保險和就業等，成都此次戶改，在住房保障、政治權利和民主管理權利等各方面均強調了城鄉平等，突破了以往阻礙戶改前進的桎梏。

區域內最徹底的改革

城鄉統一的公共服務和社會保障體系，曾經是中國城市化能否順利實現的重大挑戰。也因此，為了實現所謂的統一，許多地方政府采取了“以土地換保障”和“以土地換戶籍”等方式，也就是農民要享受與城鎮居民一樣的公共服務，必須支付相應的代價。

成都最初的戶改也未能脫離這樣的怪圈。2007年成都成為中國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，為了形成土地的規模集中，在一些區縣開始實行被稱為“土地換社?！钡碾p放棄模式，核心要點就是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。

但是，成都方面很快發現，這一做法嚴重阻礙了農民進城。成都市統籌委副主任秦代紅在接受本報記者采訪時說，進城最大的障礙就是來自農民對于自己財產——宅基地和承包地的擔心。

2008年，借由災后重建的機會，成都市展開了農村產權制度改革。通過對農村土地確權，明晰了農民的財產權，農村產權交易制度又讓農民的財產有了流動轉讓的權利。秦代紅說：“這樣，農民的財產有了保障?！?

但成都的戶改只是全域成都內的最徹底的改革。與中國很多地方的戶改一樣，成都戶改也僅覆蓋本市戶籍人口，尚未涉及外來人口的落戶以及福利均等化。而打破地域限制，才是中國戶籍改革中真正最大的難題。

當然，在成都戶改中也能看到變化的端倪。在成都戶改中提及：“凡按照相關政策遷入落戶的市外人員享受與本地居民同等的待遇?！睋榻B，外地戶籍來成都工作的進城務工勞動者，也和成都市城鄉居民一樣，參加城鎮職工社會保險，待遇一致。

戶改的難題

鄭州的戶改中曾因改革資金壓力而被迫夭折，因此更多的人也關注成都戶籍改革的成本。在本報記者的采訪中發現，關于改革所需的資金，政府方面和專家學者方面給出了截然不同的結果。

政府方面并不擔心資金的壓力。成都市統籌委社會處處長劉禮說，7年來，成都市在建立均衡化的城鄉公共服務體系，解決城鄉之間的權利和福利差異等方面投入了不少“真金白銀”。比如，為了補齊城鄉教育差，成都3年投入了9個億。

秦代紅稱，“我們不是一夜之間要來填平城鄉差異，而是已經持續投入了7年，所以現在戶籍改革已不會增加太多的投入?！苯窈笤诮y籌城鄉包括公共財政的使用上，成都將繼續加大對農村投入，預計六成左右投向農村，四成左右投向城鎮。

就已進行改革的綜保和就業援助而言，相關官員均表示不會有財政壓力。張小江表示，綜保并軌之后，當期的財政支出是沒有壓力的，加上農民工群體大多年輕，暫時未到社?；稹巴械住钡臅r候。而蒲龍透露，就業專項資金每年有2．23億元，已足夠。

成都市社科院副院長陳家澤認為，短時間內，成都放開自由遷徙，并不會造成農民大量進城的情況出現。因為自愿進城的農民并不多。本報記者從成都市公安局獲得的數據顯示，7年來除卻土地被征用等被動因素，成都市自愿主動進城落戶的農民僅200人左右。

但根據四川大學副校長趙昌文的計算，在2018年前，成都每年僅住房、教育、醫療衛生、社會保障、城鄉基礎設施建設等幾個方面，每年需要的錢不會低于2000億元。這比成都2003年到2009年實際每年投向“三農”的資金的總和還多3倍以上。

除卻改革的資金壓力，來自中央層面的認可與支持也是成都戶改成敗的關鍵。北京理工大學經濟學教授胡星斗建議，中央應在財政上對戶籍改革城市予以幫助，提高地方財政用于教育、醫療、社保的資金比例，加大戶改城市的轉移支付力度。

而戶改相關的具體執行單位負責人也坦言，改革剛剛開始，很多問題讓人糾結。比如成都市主管戶改的部門是成都市統籌委，而其他城市沒有這個機構。再比如失業登記等，統一之后，成都已經不存在城鎮職工之說，但往上報表依然是城鎮職工。

這些改革中的細節，或將成為影響已經走入深水區的成都戶改成敗的重要因素。