讀者 朱圣坤
2010年7月9日
經濟觀察網編輯：
雖然沒有精確的官方統計，不過從各種報道可以看出，農民工總數約為1.5億。一般來說，這一數據并不包括近年來新增的失地農民。據統計,1987 年至2000 年國家建設占用耕地3395 萬畝,導致5000 萬農民失去土地。按照《全國土地利用總體規劃綱要》,2010～2030 年間全國被占用耕地將超過5450 萬畝,預計失地農民將超過7800 萬人。這樣算起來，農民工總量要超過2億。農民工這個特殊群體是我國工業化、城市化和現代化建設的巨大推動力量，為我國由傳統農業文明向現代工業文明的過渡做著突出貢獻。然而，社會保障制度改革20多年來，與農民工聯系密切的養老保險改革仍步履維艱，究其困境根源，主要有以下方面：
（一）捉襟見肘的尷尬經濟局面是農民工放棄福利權利的根源。市場經濟中，鄉村傳統的生產力水平無法與城市現代化生產力水平競爭。農民前期家庭經濟積累難以支持現代文明對生產效率的要求和現代水平的消費?？绲貐^的經濟獵尋雖然釋放了土地中的隱性失業人群，但異地的就業發展由于主客觀原因始終缺少可持續保護機制，這使得擺脫土地束縛的農民工一旦喪失就業能力或者碰上經濟不景氣，隨即會陷入個人的支付危機，導致生活步履維艱。
農民工有限的收入在養家糊口的前提下，還要拿來改善住房，置辦家具，供孩子上學。異地的就業的確提高了農民工的收入，但這種收入最終也只是與不斷升高的物價相抵靡。再者，社會的發展也增加了個人遭遇的各種風險，農民工偶爾的儲蓄會在他們利弊權衡的影響下偏向那些近期更易出現的風險（如疾病、孩子結婚等)。
擁有土地的農民工尚且如此，失地農民的狀況同樣凄慘。農民因征地而失去土地后，盡管國家依法給予了安置補償費，但補償費用在農村集體經濟組織和農民之間分配往往不甚合理，況且補償標準普遍較低，廣大失地農民生活難以有持續性的保障。此外，各種安置工作不到位，相關社保政策的缺失，失地農民只能在城市化的洪流中跌跌撞撞。
社會保險的典型特征：個人靠有限付出換取社會力量以抵御風險。如果收入寬裕，很少人會主動放棄享受福利的權利。特別是養老保險，十幾年的個人繳費換來的將是穩定的老年生活。如果不是現狀艱難，誰都愿意有針對性的參保。但任何需要個人拿限期收入進行投入的政策都將受到個人經濟能力的掣肘。即使農民工有參加社會養老保險的意愿，也只是繳投低檔保金。一般來說，社會保險采取多繳多得，少繳少得的原則。這樣，城鄉居民未來享受的社會保障權益差距明顯。而社會保障的待遇差別無疑會進一步加劇馬太效應，導致貧困積累。政府如不注意，那么建立和諧社會的口號中將充斥雜音。
（二）割裂的勞動力市場和靈活性缺失的養老保險制度。
二元結構嚴重制約著我國的農業現代化、城鎮化的發展，使得城鄉差距越來越大。在城鄉分割的二元經濟體制下，形成的上層建筑也有著明顯的二元分割性。長期以來的城市優先發展戰略，造就了畸形的城鄉有別的社保制度，城鄉之間的待遇鴻溝較長時間暴露著社會的不公平。
以戶籍二元化為特征的社會經濟制度在計劃經濟時期確實發揮了作用，但在市場經濟條件下，已經嚴重阻礙了生產要素（尤其是勞動力）的優化配置。這就導致進入城市就業的農民工不能夠與城市職工同工同酬，享受同等待遇，社會保障也難以覆蓋到他們。這種二元化的社會經濟制度使得他們備受歧視（連現有的失業率也只是統計城鎮職工的登記失業率，并不包括農民工在內）。
勞動力自由流動以來，建立在戶籍制度之上的二元結構面臨著嚴峻挑戰。而這種對原有制度的挑戰正是靠新出現的游離于城鄉之間的農民工的尷尬境遇推動的。上層建筑（如社保制度）的變動有著明顯滯后性，但如果仍要僵化不變，必然有礙市場經濟的深層次推進。實際也已證明，如果養老保險制度不將新出現的農民工納入覆蓋范圍，必然影響經濟建設的進程。落后的舊有制度改革愈是緩慢，阻礙的表征愈加明顯。
由于農民工職業的不穩定性，需要經常變換工作城市，他們的社會保險關系轉移接續、子女教育等的解決較為困難。為此必須進一步加快戶籍制度改革步伐，打破勞動力市場的城鄉分割，消除勞動力市場發展的體制性障礙，消除那些針對農村勞動力進入城鎮就業的歧視性政策和非均等的國民待遇，逐步打破正規部門和非正規部門就業者的身份界限，實現人口的無障礙流動，促進勞動力在城市和農村之間順利流動，使勞動力在公平的基礎上競爭、擇業。
難以穩定就業是農民工向城市易位、變為市民的最大障礙。各地千差萬別的社保政策更加劇了這種易位的困難程度。大多數省份社會養老保險的省級統籌是通過建立省級調劑金制度來實現的，即由省級相關部門根據各縣、市基金收支狀況進行調劑。很明顯，這并沒有實現養老保險基金全省范圍內的統收統支。
2010年以前，即便個人賬戶能在各省、各地之間自由流動，但根據規定，農民工變換工作時雖可以退保，卻只允許帶走個人賬戶的繳費金額。農民工基本養老保險統籌部分則留下。這無疑是農民工養老保險權利的損失，而損失掉的權利（社會統籌部分）客觀上卻補充了當地的社會保險基金，彌補了當地的資金缺口。2010年以后農民工養老保險關系可以在全國范圍內實現轉移和接續，但對于那些已經繳費很多年而又退保的農民工來說，由于對他們喪失掉的統籌部分基金如何彌補沒有新的規定和指導細則，這部分人重新參保時無疑顧慮較多。
（三）碎片化的社保格局造成公平和效率的雙重損失
社會保障之所以被當今世界推崇，并不只在于“保障”二字。不患寡而患不均的社會心理決定一項制度能否有效更取決于“公平”二字。公平的價值訴求根源于社會成員的愿望，政策只是這一愿望的外在形式。因此，社會保障政策的出臺和實施更應注重“社會”這一價值的體現。如果單純出臺加劇“碎片化”格局的社保政策，那么不公的群體間待遇差別、有無的群體間待遇質別，最終只會釀就矛盾的加劇和效率的損失。覆蓋不全面的社會保障政策在公平和效率雙視角的考量下都將是失敗的。
養老保險制度的變革也并非簡單設計出針對新出現群體的狹隘條例，否則，只能是腳疼醫腳、頭痛治頭的片面改良（甚至稱不上改良)。社會保障是一個整體，雖然由于發展帶來的不均衡利益格局使得目前建立一個大一統的社保制度困難重重，但也不能僅僅將新增群體納入“保障”體系就草草完事。政府如果僅僅用“碎片化方式”來追求保障范圍的全面化，那么所謂的“社會保障”只能是個零散的“群體保障”系統，“社會”應有的系統化內涵遠不能體現。碎片化的社會保障最終只會導致公平正義的碎片化、矛盾的分散化。那樣，企圖實現公平繼而追求效率的社會保障動機也只能是空談。所以，農民工養老保險問題的解決不僅僅是一個從無到有的過程，更應是各種配套措施、各種離散化制度走向整合的過程。
（四）權利背景：農民工權利地位的失衡和政府承擔責任的不均等。
阿馬蒂亞·森曾經說過：貧困不僅僅是經濟上的，更重要的是權利被剝奪。長期以來，農民工幾乎喪失了參政議政的權利。農民工是改革開放以來形成的新的社會階層和特殊群體。在現實生活中，農民工在一些方面屬于弱勢群體，承受著許多不公正的待遇，許多合法的權益得不到有效保證。這主要由于他們的政治權力缺失，即他們缺乏利益訴求的途徑?？梢哉f，以農民工為代表的弱勢群體因為不能享有相應的權利（起點不公平）只會在市場競爭中變得更加弱勢。
以選舉為例，全國人民代表大會是我國最高權力機關，是公民實現政治參與的主要途徑。然而占人口70%左右的農民所產生的全國人大代表占全國人大代表的比例還不到9%，農民工代表就更少了。十一屆全國人大代表中農民工代表只有三人，可見農民工缺乏利益的伸張平臺。在最能體現民主的《選舉法》中，農村居民與城鎮居民每一代表所代表的人口數為4：1，顯然有失公平。農民工在政治生活中的劣勢，可見一斑。欣喜的是，《選舉法》就要做出修改，明確規定農村與城鎮每一代表所代表的人口數將變成1：1。農民工的政治地位提高以后，我們希冀著他們能用這種途徑爭取更多的合理權利。
養老保險的責任主體：政府、企業和個人。政府由于擁有其他主體不具有的資源、行為能力和優勢，使得它在責任體系中處于核心。政府能夠利用手中的各種資源（尤其是權力資源）承擔起養老保險的立法、財政、管理和監管。因此，養老保險制度的完善與否，很大程度上取決于政府責任是否到位。
具體來說，政府承擔立法責任的滯后性是制約我國農村以及農民工社會養老保障制度建立的重要原因。相對于整個國家社會養老保障法律滯后的現實而言，農村社會保障立法很長時間是一片空白。社會保障制度改革20多年來，尚未有一部完整的社會保障法出臺。城市尚可以用政策、法規和條例來代替法律，而農村、農民工卻長期處于制度覆蓋的盲區。此外，財政出資責任的缺失也是農民工社會保障制度建設滯后的又一重要原因。據有關統計，在我國財政資金的分配比例中，社會保障支出所占比例僅為10%左右，遠遠低于西方發達國家水平。而這僅有的10%的資金投入，絕大部分也都給了城鎮居民。所以，我們沒理由懷疑，政府有時正是不公平的制造者。這無疑也表現出政府在承擔社會保障責任時的不均等。
（五）主客觀原因造成的農民工狹隘的風險意識
多數農民工沒有針對長期風險的防范意識，缺失的群體利益談判機制降低了農民工維權的可能性。他們多數會認為倘若收入沒有了，哪里還談得上為未來儲蓄。特別是失地農民——土地沒有了，后路被切斷，在激烈的市場就業競爭壓力下，干完活，領了工資就是生活可以持續下去的最大保障。
客觀上看，農民工主要從事臟、累、重、艱的工作，這些工作的風險總額遠高于一般工作，一旦遭受風險（老、弱、病、殘），農民工受到的打擊將使得本已拮據的生活變得更加艱難。但教育水平相對低下的農民工對這些信息并未有全面的了解，只看重眼前利益的經濟視角往往使得他們難以度過未來的“風險歲月”。
外出打工的農民工多是身強體壯的年輕人，需要連續繳費15年才能收益的社會養老保險給不了這些人利益誘惑，對生活的美好憧憬掩蓋了他們對未來生活的不確定性預期，他們自認為通過年輕時期的艱苦拼搏，足以換來一個無所擔憂的老年生活。于是，這種想法消弭了他們參與社會養老保險的動機。
此外，由于我國長期以來養老保險制度的不完備性，并沒有在眾多的農民工中形成一群穩定的制度受益對象，億萬的農民工還沒有見到足以令他們產生“效仿”沖動的受益群體。長期嬗變的制度、漏洞頻出的章條、相互推諉的機構早讓廣大農民工喪失參保的信心。
