經濟觀察報 陳哲/文 世博前夜，浦東迎來了開發開放20周年，而其演繹國家綜合配套改革試點的角色，也已經有五年了。

在過去一年中，浦東迎來了“兩個中心”、迪士尼、大飛機、南匯區并入等諸多利好消息。此時，那些對浦東發展能否保持高速發展勢頭的質疑，也隨之消散。新浦東已然敲定了二次創業的大戰略，規劃出“7+1”的生產力布局。作為新一輪國家戰略的核心功能區，新浦東已再次起航。

“7+1”布局

承載新的國家戰略、行政區劃變更等一系列重任，上海和浦東的主政者首要解決的問題是：如何在上海建設兩個中心、發展現代服務業和先進制造業，發揮浦東新區的核心區功能。

浦東此前的開發布局，分為陸家嘴、張江、金橋、外高橋、（世博）三林和川沙六大功能區，而航運中心建設和南匯并入浦東等變更，需要主政者在生產力布局上作出重大調整。

“19號文件四個關鍵詞是金融中心、航運中心、先進制造業、現代服務業?！?+1’產業布局就是根據這四個關鍵詞來的?！逼謻|新區區長姜睴說。

所謂“7+1”，包括以洋山保稅港區、外高橋港區和浦東國際空運保稅區（三港三區）為主的上海綜合保稅區板塊；以重裝備產業、物流為主的上海臨港產業區板塊；上海國際金融中心建設的主要載體陸家嘴金融貿易區板塊；張江高科園區板塊；原浦東金橋和原南匯工業園等組成的金橋出口加工區板塊；臨港主城區板塊；以迪士尼項目為核心的國際旅游度假區板塊?！凹?”的“1”是后世博板塊，相關的發展規劃、管理體制仍在研究中。

據本報了解，前兩個板塊，上海市政府成立了相應的管委會，實行“市級區管”體制。后四個板塊也已在浦東新區層面成立相應的管理委員會。國際旅游度假區板塊和后世博板塊的相關發展規劃、管理體制仍在研究中。

上海綜合保稅區板塊中的“三港三區”聯動，是兩區合并后要素整合的典型。按照規劃，洋山保稅港區將大力發展國際中轉、現代物流、商品展示、倉儲租賃、期貨交割等多層次業務；外高橋保稅區重點開展國際貿易等貨物和服務貿易功能；浦東機場綜合保稅區重點發展航空口岸物流、貿易和金融服務等功能。

相關人士介紹，這種產業布局最大的亮點是，雖然三港三區地理上不在一起，但卻實現了資源有效整合，避免了之前因為屬于不同板塊而引發的惡性競爭。

生產力格局的重布，在很大程度上緩解了上海建設國際金融中心、發展先進制造業在空間方面的壓力。

截至2009年底，陸家嘴金融貿易區集聚了556家金融機構 （新區603家），約占全市的70%；建成商務樓宇面積860多萬平方米；2009年完成各類稅收超過300億元。但此時，陸家嘴卻飽受部分企業因土地資源稀缺、商務成本高企而遷出的苦惱。

陸家嘴金融貿易區一位負責人透露，“十二五”期間，將推動上海中心、上海船廠地塊、世紀大道兩側等約300萬平方米的商務樓宇建設?！跋乱徊?，金融政策如果再放開，相信我們將迸發出巨大的經濟能量?！?

延續“小政府和大社會”

兩區合并后，浦東新區面積擴大到1210平方公里。如何對面積更大、人口更多、產業布局更復雜的新浦東進行有效的改革和管理，也給主政者提出了更高的要求。

浦東官員的解讀是，“7+1”既是一種生產力布局，也是一種體制設計。市、區兩級賦予各開發區管委會相應的權力和資源，力求做到“區內事區內辦”，讓開發區心無旁騖地搞開發。同時，對38個街鎮，財力下沉、權力下放、重心下移。

開發區和街鎮互不隸屬，均直接接受新區政府管轄領導，整個體制是扁平的，有利于提高效率，有點兒像“上面捏緊拳頭、下面放開手腳”。

此前，浦東新區作為副省級行政區域，下轄陸家嘴、外高橋、川沙、金橋、張江、三林六個功能區。這些功能區誕生于2004年，當時浦東下轄了4個國家重點開發區，土地資源消耗巨大，引來外資沒地方安置，而周邊的鄉鎮土地資源又非常豐富，為了實現有效協調，功能區應運而生。

此外，原浦東面積大，下面數十個鄉鎮、街道，“新區直接抓鎮、街道，有些力不從心?！币晃黄謻|新區官員說。

雖然此前的5年中，浦東設置了功能區這一層級，但在實際運作中仍然出現了一些問題。首先，鄉鎮因為受到新區和功能區雙層領導，干部反映 “管得太死”的矛盾較為突出，其次，在功能區內部，主要的資源、權力還是在類似陸家嘴集團、張江高科集團這些開發公司手中，管委會的職能實質上被弱化。

不過，由于原六大功能區內各自設置了開發區管委會，人員編制上是一套班子、兩塊牌子。在“7+1”板塊下，各開發區管委會人員分流壓力不大。

轉變政府職能，實際是國家給浦東“三個著力”的要求之一，而這在浦東也有著較好的基礎。如今的浦東，就是在政府“9部門800壯士”的基礎上發展而來的。由于對“小政府、大社會”模式的有效探索，浦東得以名滿天下。

據統計，浦東新區現在區政府工作機構是19個，而上海市郊區均數為28個、中心城區26個；每萬人行政編制數4.8人，不到全市的1/2?！敖窈髮⒗^續保持‘小政府’的特點，機構輕型化是要始終堅持的?！苯O說。

20年后二次創業

綜合配套改革自2005年在浦東率先試點后，每一個親歷者都深切地感受到，浦東這5年的試點之路并不平坦。

一位浦東官員回憶，在爭取綜改首個試點時,對于綜合配套改革具體包括什么內容,沒有現成模式和標準答案。浦東提出了“三不原則”：一不要政策；二不要項目；三不要資金。

浦東最終獲得的綜改政策,有兩條明確原則:一是綜改不是單一的行政體制改革或經濟體制改革，而是全方位、綜合性的配套改革組合；二是中央不給特殊政策或資金支持，更多地應當通過政策的自主創新來進行“自費改革”。

經過20年的發展，浦東經濟基數增大，但也開始遇到可用土地資源稀缺、發展層級偏低等問題。

盡管浦東近年來的經濟增長一直保持兩位數以上的增速、陸家嘴金融中心的輪廓也已初現，但金融創新、金融活躍度還不夠。盡管單就數量而言浦東也可謂人才濟濟，但在全國乃至全球具有影響力的領軍人才仍然屈指可數。

同時，外界開始頻頻批評浦東在精神上“懈怠”，認為浦東缺乏當年的探索精神。

在外部，天津濱海新區、深圳特區等國家試點，當前發展勢頭十分迅猛。內有瓶頸，外有追兵，浦東二次“創業”已迫在眉睫。

南匯區剛剛劃入浦東新區時，一位浦東新區領導在某次工作會議上說，“創業難、守業更難。浦東現在還談不上守業，而是要二次創業，靠守業沒有出路，二次創業才是出路”。

一些專家認為，改革探索是浦東的生命線，甚至可以說浦東的改革探索比發展更重要。

“浦東發展有很大機遇，但是也有兩個大挑戰，”姜睴說，“一是浦東新區整個產業結構的調整，怎么樣真正做到走在前列。二是怎么樣真正形成它的核心競爭力，能夠在國際上具備競爭地位?！?