經濟觀察波 評論員 劉波 由一系列自焚慘案引爆的拆遷修法討論正在激烈進行，自1月29日國務院法制辦在其網站上公布《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》（以下簡稱為新《拆遷條例》）以來，學界和公眾對此問題的討論有增無減。而與法律之爭、學理之爭平行的另一個現象是，一些地方政府主導的強行拆遷活動依然在火熱進行，似乎是要與中央政府的變革進程進行最后的賽跑。根據一些方面的統計，拆遷問題已經成為現今中國群體性事件的重要誘因之一，甚至也許是最主要的誘因。中國政府主導的摧枯拉朽的城市化與現代化進程正與底層民眾日益覺醒的權利意識與個人主義觀念產生猛烈的沖突，而《拆遷條例》的修改問題只不過是這場沖突濺起的一朵小小浪花。

受專制時代影響，傳統上中國法律即奉行自上而下的政府主導準則，缺乏對公民權利的保護，注重國家政權施政的權威與效率。新中國建立之后，尤其是在早期，法律的行政色彩尤為濃厚，幾乎淪為變相的行政指令。這個傳統在1979年的改革開放之后得到了一定的糾正，但仍大量殘存于中國的立法與法律思維之中，《拆遷條例》這一久受批評的惡法便是一個很好的例子，由它造成的人間悲劇不勝枚舉。2009年底，在洶涌民意的促動之下，我們終于看到了徹底廢除該法的曙光。但如果仔細考察一番新《拆遷條例》，目前的情況依然不足以讓我們保持樂觀。

新《拆遷條例》開篇便流露出強烈的側重公權的傾向。該草案一開始便是這么一段文字“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益”，將 “公共利益”四字置于保障私人合法權利之前。事實上拆遷是政府征收的結果，本身便是一種政府主導和實施的行為，只有政府濫用權力侵犯私權之弊，并無私權泛濫擾亂公權之憂，將“維護公共利益”一語置于此處純屬畫蛇添足。

當然這只是措辭問題，縱觀該草案的具體條文，過于強調公共利益的傾向至為明顯。其實這里的 “公共利益”也往往是政府或某些地方政府為掩蓋其自身利益所使用的遁詞。依照政治學上的一般理解，對于全體民眾均有利，或者至少對大多數民眾有利而對極少數民眾有害的行為，才可以納入公共利益的范疇。按照這個標準衡量，該草案第三條的七項規定有過度詮釋公共利益之嫌，有的甚至與公共利益完全不符。

例如，依照第三條第三項的規定，“改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設的需要”，即視為公共利益的需要。其實低收入住房困難家庭的利益與被拆遷家庭的利益相比，難分上下，而且很難說前者在總人口中所占比例較高，更不用說構成大多數了。在現代福利國家的理念之下，為這些家庭解決住房問題的確是政府應當承擔的義務，但政府的這一義務并不必然大于它維護其他國民居住權利的義務。該條第五項將“為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要”也稱為一種公共需要，更加令人大跌眼鏡。說危房影響會給公共利益帶來危險也許尚有道理，將舊房也納入其中，恐怕只是一些試圖強行推動“現代化”、修建“政績工程”的官員的邏輯。至于第六項的“國家機關辦公用房建設的需要”，已是全然不顧公共利益的限定條件，赤裸裸地以政府利益替代公共利益。

仔細考察該草案，在開頭列出的幾項“公共利益的需要”，即以大體涵蓋了當前地方政府強行拆遷所依據的理由，最后又不忘以“法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要”一語作為兜底，基本上對“公共利益”賦予了無限的解釋空間。至于公民私權保護這個拆遷過程中最為引起爭議的問題，則一是規定過少，二是許多方面語焉不詳，保護不夠完備周全。該草案的價值取向可謂一目了然。

我們并不是在否定該草案相對于《拆遷條例》的進步，這方面官方媒體已經講了很多，我們雖然承認其為進步，但我們并不負有贊譽政府的義務。一部“惡”法的局部改良也許只是朝著“次惡”的方向前進了一步，并未達到“善”的程度。有學者警告說，媒體對該草案的批評過多，也許會使立法機關產生不滿情緒，給修法帶來阻礙，但事實是，如果我們不大聲疾呼，當局更沒有修法的動力。中國的拆遷問題牽涉到地方政府的財政模式、官商鏈條、司法獨立缺失等諸多問題，猶如一座巨大的冰山，修法問題只是冰山一角。而如果我們的立法者在價值觀上不能擺脫威權主義的魔影，向注重私權的現代法治思維轉移，恐怕這小小的一角也難以融化。