經濟觀察報 蔡永飛/文 近年來，在行政管理體制改革進程中，許多人一直在強調要解決“權力過分集中”的問題，也一直伴隨著建設“小政府”的呼聲。近日發表在《珠江晚報》上的一篇評論標題就是《大部制改革的目的是小政府》（2009年9月14日）。這樣的認識可能是需要深入辨析的。在我看來，政府大小不是問題，關鍵在于能否履行好服務職能；集權多少也不是問題，關鍵在于權力能否受到有效監督。

因此，第一，大部制改革不應當以“小政府“為目標，而應當以“強服務”為目標。雖然在滿足公眾服務需求的前提下政府應當是越小越好，但既然政府存在的目的是為社會公眾服務，那么，政府機構改革和建設的目標，就應當設定為“強服務”，而不是“小政府”。也就是說，如果社會公眾需要的話，政府大一些也不是不可以的；如果不能全心全力為人民服務，政府即使只有一個人也是多余的?！靶≌辈荒芙^對化，“強服務”才是硬道理。

事實上，現階段鄉鎮機構改革中盲目追求減少機構、減少財政供養人員的做法在一些地方已經帶來了嚴重問題。據有學者調查，由于鄉鎮機構服務能力的弱化，一些地方在政府退出的領域竟然由黑社會替補了進去。原因很簡單，公眾所需要的服務是客觀存在的，政府不去服務，別人就要去做，不管做的方式是什么。農民生產生活需要金融服務，法律規范的金融機構不貸給農民，地下錢莊甚至黑社會的高利貸就要進去。這樣的教訓不僅在下一步鄉鎮機構改革中要加以吸取，在更高層級的機構改革中也應當引以為戒。關鍵是，改革的思路不應局限在“小政府”的追求中不能自拔，而應當把努力滿足公眾服務需求放在改革目標的首位。

第二，大部制改革不應當以分散權力為目標，而應當把制約權力作為目標。常有人說，1982年以后國務院機構改革先后進行了6次，但總是“前精簡后增員”、甚至是“邊精簡邊增員”；2008年國務院的 “大部制”改革只是將原有的28個部委減少至27個“大部委”，反而還新設了四個局，意思大概是說這些單位都不愿意放權、不愿意精簡機構。其實，這些有權機關缺乏“精簡機構”的覺悟只是問題的次要方面，根本問題還在于權力缺乏制約和監督。深圳市常務副市長李鋒在談深圳機構改革問題時說，“凡不該政府做的，政府要堅決退出，即使市場暫時做不好，政府也要充分放手，積極創造條件支持社會組織和企業去做”，應當說這一思路是可取的，如果政府管了不該管的事就應當退出來。但是，改革的出發點、根本的著眼點不應當是減少政府機構的權力，而應當是建立權力制約和監督的體制機制。

以筆者之見，“權力過分集中”，也就是管得太多，的確是一個問題，但美國總統跟許多國家的領導人相比也算是管得太多的，為什么沒有被要求分散權力呢？那是因為，集權多少不是問題，問題在于有沒有監督。什么叫“一管就死、一放就亂”？權力集中的時候沒有監督就會死；權力分散的時候，沒有監督就會亂。要害是權力必須受到制約和監督。如果改革僅僅著眼于使集中的權力分散，就可能發生偏差。

或許可以說，深圳市行政管理體制改革中令人擔心的是它的行政權力三分的改革試驗。所謂“行政”，本來就是執行的意思，行政機構就應該而且必須實行行政首長負責制，他的權力是不應該分散而應當是相對集中的；分權應當是指行政權、決策權、監督權既相互制約又相互協調的關系。在行政機關內部設立監督權雖然也會起作用，但從根本上說是沒有意義的。監督權應當在行政權之外，只有在實行“異體監督”的條件下，監督才能有效果、有效率。對政府權力的制約和監督，應當主要由民意機關即人大來實施。比如說，人大把政府財政預算監督權落到實處，政府每花一分錢就得到人大的批準，除法律規范、人大批準以外政府不發生任何行政行為，人們還怕政府管事多嗎？反過來說，如果政府部門在花納稅人錢的時候總是公開透明、沒有任何貓膩，還會有那么多部門爭攬權力嗎？

其實，所謂“大部制”改革，它的目的恰恰就是要集中權力，解決權力分散而難以協調的問題。所以，改革一定要把著眼點、著力點放在建立權力制約和監督的體制和機制上，而不是其他。

（作者系民革中央辦公廳副主任、研究員）