一、引論

2008年9月開始曝光的“三鹿毒奶粉”事件， [1]掀起了乳制品行業質量安全的問責風暴，也在數日間，掀翻了食品監管領域存在的一項制度——食品質量免檢制。 [2]在“毒奶粉”悲劇沖擊之下，不少國人皆對此項制度的存在，頗感詫異和憤懣：為什么于我們身體健康至關重要的食品，國家居然會推行質量免檢制度？！

其實，早在1999年，產品免檢即由國務院決定推行， [3]原國家質量技術監督局、現國家質量監督檢驗檢疫總局，據此分別于2000年制定、2001年修改相關規章予以實施。 [4]可見，若非作為國家免檢產品的三鹿奶粉，造成如此重大惡果，對持續那么長時間的食品免檢制度，不少國人實際上是一無所知的，即便知曉也是安之若素的?！岸灸谭邸钡谋l，使得食品免檢制度一夜間成為眾矢之的，在一片質疑聲中，轟然坍塌，也波及整個產品免檢制。

然而，制度善惡，本就經常地存于一身。一項制度的存與廢，不能簡單地取決于其瞬間暴露的面目是善的還是惡的。情緒和直覺，可能會直指正確的判斷；只是，未經慎重思考和論證，難以服眾，又難免會成為頃刻這樣、頃刻那樣的禍首。

由是，本文將在第二、第三部分，回顧產品免檢制度設立的理由，并展示在其績效與合法性方面存在的兩種聲音。支持和反對免檢制的論辯，各有其理據，并不因為食品免檢制的出局而在學理上高下遽分。又鑒于食品安全事故發生頻仍，“吃什么才安全”已經在民眾中間造成強烈的風險感知， [5]食品免檢制的下臺顯然與風險治理有著密切關聯。故本文擬在第四部分，結合風險社會、風險治理理論，嘗試以更新的視角，檢討食品免檢制度的合理性及其崩潰的原因。

二、免檢制的理由：善意初衷

食品免檢并非一項獨立的制度，只是產品免檢制在食品生產流通領域的延伸。震驚世界、導致29萬余嬰兒泌尿系統出現異常的“毒奶粉”事件，讓整個免檢制飽受質疑和痛斥，“公權力不作為”、“政府放棄監管”之聲不絕于耳。然而，回首反顧，免檢制導致的、政府在一段時間內事實上的監管缺位，并非政府最初主觀上有意為之。相反，免檢制的設立，卻是針對當時情勢出臺的一項旨在為企業減負、扶持優秀企業的公共政策。

追根溯源，免檢制與上世紀七、八十年代興起的政府評優或者有政府背景的社會評優，有著密切的勾連。眾所周知，企業和產品信息，對市場中的買方和賣方，都是至關重要的。買方利用此類信息來決定，在眾多產品中，以什么樣的價格、購買具備什么樣特性的、符合自己需要的產品，“貨比三家”說的就是這個道理。賣方則需要向買方宣傳此類信息，以便使其顧客群、產品銷量和利潤最大化，廣告的功能就在于此。不過，任何形式的市場，都無法徹底解決“信息供應者的信用”難題。企業和產品信息的供應者，主要有四類：（1）賣方；（2）消費者個體；（3）政府；（4）政府以外的組織，通稱“非政府組織”。他們各有信息供應的優勢，也有可信性存疑之處。 [6]早年的政府評優或者有政府背景的社會評優，在市場和非政府組織都不怎么發達、企業需要政府扶持、消費者需要政府引導的情勢下，確有將優質企業和產品推向市場、激勵企業提升產品質量的實效。 [7]但是，評優的潛在危害也日益暴露出來，較為明顯的是：干預企業經營自主權，增加企業負擔，弄虛作假、花錢買優、有償評獎等現象嚴重，也間接地影響了真正的優質企業和產品。因此，國務院于1991年發令停止各種評優活動。 [8]

國務院的評優禁令，可能有助于上述問題的遏止，評優存在的基礎卻并未因此而有很大改變。一則，政府始終將扶持優質企業和產品，作為其重要職責； [9]二則，因信息不對稱而處于弱勢地位的消費者，始終對某種形式的評優懷有需求，可以使其節省產品挑選成本；三則，企業也希望用光鮮的標簽，助推其產品的市場營銷。于是，“名牌產品”（中國名牌、世界名牌）、“著名產品”、“最有影響力產品”等的評選，在評優禁令之后，以改頭換面的方式層出不窮。 [10]免檢制下推出的免檢產品，無非是其中的一種。甚至“有經濟學家驗證說，實施國家免檢制度其實是對企業信譽的一種獎勵，有些類似于一些發達國家的做法，如美國的‘國家質量獎’?！?[11]

此外，剛開始在地方試行的免檢制，從未被認為是放棄監管，而是以延長檢查周期的方式，來減少對優質企業和產品的行政檢查、減輕企業負擔?！耙恍┑胤絿L試了在監督檢查中根據企業的情況，對檢查周期采取加嚴放寬的做法。即對質量不穩定產品，縮短檢查周期；對經多次檢查合格，質量穩定的產品，延長檢查周期。在此基礎上，一些地方開展了免檢工作，對連續幾年國家、省檢查合格的產品，在一定時期內免于檢查?！?[12]這樣，大型企業不至于因為頻繁的、多部門的收費檢查而疲于應付，甚至被拖垮。政府還可以將有限的政府質量監督力量投入到問題企業和產品上的考慮。 [13]至于后來統一收歸中央的免檢制，更是意在規整全國參差不齊的免檢工作，削減免檢產品審查的層次，縮小地方政府職能部門尋租的空間，杜絕地方保護主義的影響。 [14]

總之，扶優扶強、引導消費、減輕企業負擔、減少行政成本、重點治理差劣、擺脫地方干預，是免檢制設計者的良好愿望。

三、績效與合法性：兩種相反的聲音

免檢制是否如設計者所愿地實現上述諸般合理目標呢？作為一種產品監管制度，其是否具有合法性的依據？對此，一直以來就有截然相反的認識。

對免檢制予以較多肯定的是政府和企業。全國質檢總局產品質量監督司曾經對2006年7月以前具備有效免檢資格的2152家免檢企業進行調查（實際有 2041 家企業參加調查，參加調查率是95.2%，有效數據率是91.2%），在此基礎上形成了《全國產品質量免檢企業發展狀況調查報告》（以下簡稱“《調查報告》”）。 [15]該報告首先指出，免檢企業呈現“持續穩定快速的發展態勢”，6項發展指標有大幅增長：2002－2005 年，全國免檢企業產量年均增長26.0%，產值年均增長34.0%，銷售額年均增長38.0%，利稅額年均增長 56.0%，市場占有率年均增長21.0%，出口額年均增長 214.0% 。 [16]

接著，《調查報告》從四個方面積極評價了免檢制的成效：（1）扶優扶強。通過免檢制，推動了規模企業的快速發展、培育和樹立了一大批行業龍頭企業、提升了行業的整體發展水平；（2）引導消費。全國免檢企業獲得免檢后的產品市場占有率年均增幅達到 21%；（3）促進出口。免檢產品的出口額年均增長214.0％，被出口企業視為贏得國際信譽的金鑰匙；（4）減負增效。全國免檢企業獲得免檢資格后，2002－2005 年，累計減少監督檢查4.1 萬次，累計減少監督檢查相關支出 36.4 億元。每個企業平均每年減少監督抽查 6～8次，平均每年減少檢查費用 44.5 萬元。

由于《調查報告》是政府在免檢企業的配合下完成的，從中也折射出這些企業對免檢制的首肯。此前，免檢制實施伊始，企業就表現出對免檢制的歡迎和支持。例如，原國家質量技術監督局于2001年2月11日召開免檢家電產品生產企業座談會，國家質檢總局于2003年9月，分別在上海、合肥召開了“國家免檢產品生產企業座談會”。與會的企業代表，都認為免檢制確實具有扶優扶強、減輕企業受檢壓力、引導消費等方面的積極功效。 [17]參與座談或調查的企業，都在肯定免檢制的同時希望：擴大免檢產品目錄，加強免檢產品的宣傳力度，簡化免檢申請材料，規范地方和各部門執法行為、減少不必要的檢查，切實保證免檢產品質量、以使企業珍惜免檢榮譽，嚴格查處以免檢為名向企業收取各種形式費用的行為。 [18]可見，在絕大多數免檢企業眼中，免檢制即便存有缺點，也應在堅持不放棄的前提下予以完善。畢竟，作為一種政府的承諾或擔保，免檢給這些企業帶來明顯好處。 [19]

以經濟繁榮為第一工作要旨的政府和從免檢制中直接受益的免檢企業，譜寫出免檢制正面的經濟績效，是可以理解的。然而，免檢制實施未久，一些免檢產品出現質量問題甚至危及人體健康問題，從而引發了公眾和專家對整個免檢制的質疑和批評。 [20]盡管這些“問題免檢產品”在大量免檢產品中，只是少數的幾例，其影響力卻如同幾枚精確制導導彈，擊中了免檢制的要害。

質疑、批評聲音觸及免檢制的績效與合法性兩個方面。對免檢制績效的否定評價主要是：（1）免檢產品事實上不存在，因為產品質量保持長期穩定，如果不是不可能的也是非常困難的；（2）免檢產品監督管理存在弊端。在免檢期間，政府對免檢產品實際上處于監管真空，而免檢產品在免檢期間完全可能出現讓消費者無法放心的產品質量問題，至于免檢產品有效期滿之后重新申請、審查的機制，并不能解決這個問題；（3）免檢制沒有減少消費者的交易成本。政府為企業產品作擔保而需承擔的風險成本，以及政府審定免檢產品所需付出的人力、物力成本，最終依然是由廣大消費者承擔；（4）免檢制克服地方保護、減少企業負擔的作用有限?！懂a品質量法》對產品抽查不得收費、國家和地方、上級和下級不得重復抽查的原則早有規定，但效果仍不明顯，更何況國務院關于免檢制的一紙決定； [21]（5）政府因免檢制而承受的擔保風險，很有可能在免檢產品出現質量問題時，轉為實際的危害，這就是對政府權威和信用的嚴重毀損，此毀損遠比商家信用的毀損更具破壞性。 [22]

以上評價第（3）項、第（4）項皆有商榷余地。第（3）項混淆了具有集體性的政府成本和具有個體性的消費者交易成本，且不能有力地回應免檢制事實上減少政府檢查成本的論斷。第（4）項是一種推斷（“更高權威的法律尚且無力對付地方保護主義和重復檢查，更何況國務院決定呢？！”），并非對免檢制是否減輕企業負擔的實證考察結論，故不能令人信服地解釋為什么許多免檢企業認同免檢制的減負功效。然而，第（1）項、第（2）項和第（5）項的結合，直指免檢制績效的致命缺陷。無論對免檢制如何定性，其具有的“免檢產品質量可靠”的“政府廣告”功效，是實際上存在的。而免檢產品在免檢有效期內難以避免的質量問題，尤其是重大質量問題，不僅讓相關的消費者受害，更會讓免檢制和政府信用遭受重大打擊。這一點已經為事實所證，而非邏輯推斷。因此，即便免檢制確如以上所描繪的一般有其正面的經濟績效，它也無法承受這一負面績效的“木桶短板效應”。 [23]

免檢制的反對者并未停留在揭示“短板績效”的層面上，他們還指出了免檢制存在的合法性問題：（1）免檢制在《產品質量法》上沒有法律依據，國務院設立免檢制的決定和國家產品質量監督部門據此出臺的規章，都違反了《產品質量法》關于產品抽查的規定；（2）產品免檢實際上是政府的一種不作為，是國務院未經全國人大或其常委會授權，而免除或減輕了產品質量監督部門的應盡職責；（3）免檢制破壞了公平有序的市場競爭。中小企業的產品質量可能不低于甚至高于同業大型企業的產品，但大型企業獲免檢幾率明顯高于中小企業，導致不公平競爭；（4）免檢制有違有限政府的理念。政府扶優扶強、評選免檢產品，都是不正當地干預市場，而且，容易提供尋租空間、導致腐??； [24]（5）免檢制有悖經濟學原理，是政府在為生產企業和產品提供經濟擔保，政府承擔了企業本應承擔的質量風險。 [25]前兩項主要是在實定法層面上的合法律性（legality）疑問，后三項則是超越實定法，從公平競爭、有限政府和企業自擔風險原則出發，拷問免檢制的正當性（legitimacy，廣義的合法性）。

這些合法性拷問尖銳有力，卻也并非沒有較真探討之處。首先，公平競爭、有限政府、企業自擔風險都只是原則而已，而任何原則都不可能具有普適的絕對意義。 [26]當后發展的中國企業面對國際競爭壓力之時，政府是聽任其與西方企業“公平競爭”呢、還是“扶優扶強”？當市場失靈知識已經通過西方經驗在中國成為共識的情勢下，中國政府還會奉“有限政府”原則為圭臬嗎？當眼下的經濟危機促使一些地方政府以政府信譽為中小企業貸款作擔保以緩解融資難問題時， [27]企業自擔風險、政府不予介入的原則還是絕對的合法性評判標準嗎？

至于實定法層面上的狹義合法性問題，《產品質量法》要求質量監督部門應當履行抽檢職責，國務院擅自設立免檢制，初看上去確有越權、違反上位法之嫌。但是，免檢制的支持者還是努力辯稱，免檢并不意味著政府違法放棄監管和不作為。其理由是：（1）免檢制是另一種監管形式，只是將監督的頻次從通常的1年檢查一次調整到3年檢查一次；（2）免檢證書相當于另一種形式的產品質量監督檢查報告（一般檢查的結論都會體現為這樣一份報告），只不過免檢證書要證明合格的產品范圍從一個批次擴大到近3年生產的產品；（3）免檢制沒有完全棄絕檢查，質檢部門可以根據消費者舉報、質量投訴等對免檢產品企業進行審查；同時，國家質檢總局每年都會對免檢產品進行突擊性國家監督抽查。 [28]這些理由可能會被認為是強詞奪理的、蒼白無力的，根本無法掩蓋政府“監管失職”、“監管真空”的事實。然而，回顧一下，免檢制初衷確有減少行政檢查成本和企業受檢成本、將政府有限資源用于問題企業和產品之意，再進一步聯想，政府對數以億萬計的產品不可能全天候、全方位監控，那么，一個減少檢查頻次、集中由國家抽查的制度，就不能簡單地以違反《產品質量法》、構成政府不作為和監管真空為由，否定其合法性。因為，政府資源的有限性，可能會形成無奈的、事實上的“檢查不作為”，或者，更準確地說，是“選擇性執法”。 [29]

可見，圍繞著免檢制的績效與合法性，兩種聲音早就在彼此交戰。食品免檢制的崩潰，表面上宣告了其中一種聲音的勝利。但是，在學術戰場上，不應奉行“勝者為王、敗者為寇”的邏輯。如上所述，反對的聲音也是值得商榷的，支持的論辯也并非毫無道理。那么，是否存在一種新的理論視角，來考察、檢討一下食品免檢制的合理性呢？

四、風險治理視野下的檢討

上世紀七、八十年代，面對現代化、工業化進程中日益加劇的核風險、化學產品風險、基因工程風險和生態災難風險，西方學術界興起了對風險問題的研究。德國社會學家烏爾里?！へ惪吮容^了風險在前工業社會時期和工業社會時期的不同特征，提出了著名的“風險社會”理論。 [30]根據他的觀點，雖然風險在人類社會自身誕生時就已出現了，且始終與人類形影不離，但是，與前工業社會的瘟疫、饑荒、自然災害等相比，工業社會的風險在相當程度上是現代科學技術之負面影響所造成的。 [31]

現代工業社會在不可避免地承受傳統的地震、火山、海嘯等自然風險的同時，一方面通過各種技術發展（如醫藥、殺蟲劑、化肥等），通過相應的行動和決策，降低了瘟疫、饑荒等風險的威脅，另一方面又在這些技術發展以及行動、決策背后，潛伏著不確定的人為制造的風險。伴隨技術選擇能力增長的，是它們的后果的不可計算性。這就是本質上屬于“人為的不確定性”（manufactured uncertainty）的風險。風險本身的產生，恰恰是控制風險或使風險最小化的科學和政治行為的結果。許多限制和控制風險的努力轉化成了更大的不確定性和危險。這不是外在的風險，而是在每個人的生活中和各種不同的制度中內生的風險。風險社會的核心悖論是這些內在的風險由現代化過程所引發，而現代化過程又循環式地極力去控制它們。 [32]

在這樣一個社會里，并不僅僅是主導型風險的來源和性質發生了變化，這樣的變化甚至會帶動日常生活、經濟、政治、法律、文化、科學、道德、社會心理等方方面面的變化。例如，對風險的“感知”決定了人的思想和行動。風險概念使過去、現在和未來的關系發生了逆轉，過去已經無力決定現在，它作為今天經驗和行為的歸因的地位已經被未來取代了。人類社會也許還會研究歷史的經驗和教訓是什么，但越來越多的話語和討論是，未來可能發生的危險讓我們不應該做什么。同時，風險概念是一種獨特的“知識和無知的結合”，人們一方面在既有經驗知識基礎上對風險進行評估，另一方面又是在風險不確定的情況下決策或行動。因此，普通民眾需要依賴專家，因為技術風險沒有專門知識予以應對是不可想象的；然而，專家本身又是知識和無知的結合體，經常會對同一個問題持不同或相反的意見。于是，每個人都隱約覺得風險與安全離自己很遠，因為不是自己所應思考和所能思考的事情；可又離自己很近，因為時時刻刻關系到自己的生死存亡，必須自己決斷和行動。 [33]面對無所不在的風險陰影，面對風險轉化為巨大災難的隨機性、突發性，國家、企業、非政府組織、家庭、個人等都不可能獨立地去承擔和處理了。一個主體多元的、合作互補的、復合的風險治理機制，也就成為勢所必然的發展選擇。 [34]

風險社會不同于以往社會的特性，絕不止于這些。有限篇幅也難以充分展示歷經二十年發展的風險社會、風險治理理論之堂奧。然而，食品免檢制所處的現代社會情境，已經在這樣的勾勒之中形成基本的圖景，而對食品免檢制合理性的評價，不應也不能脫離這個情境。即使中國當今所處的社會有其獨特之處， [35]但從19世紀下半葉開始至今，工業化、現代化、全球化已經生根、發芽、成長且不斷拓殖，現代性風險也隨之愈來愈顯著。風險社會理論的以上洞察，在當今中國，找到對應的事實現象，不是什么難事。所以，這一理論作為拷問食品免檢制合理性的分析工具，不失其適當性。

如上所述，免檢制的扶優扶強、引導消費、減少企業和行政成本、重點治理差劣、擺脫地方干預等動機和目標，不存在明顯的合法性危機。市場競爭、有限政府、企業自擔風險等都不是絕對的原則，不能斷然地以此認定免檢制是不正當的。另一方面，免檢制采取的實質上屬于延長檢查周期以及國家選擇性抽查的手段，也不像其名稱給人的印象那樣是完全放棄監管職責，因此，同樣不存在明顯違反《產品質量法》的合法性問題。而《調查報告》所描述的、免檢制的經濟效益，在數據上似乎更具說服力，與偶或發生的免檢產品質量災難相比，更像一個常態的、正面的績效。若對此進行成本－效益分析，似乎更容易得出效益大于成本的結論。甚至，假設沒有免檢制，政府也不可能對不計其數的產品質量進行全天候、全方位監控，受有限資源束縛而形成的選擇性執法會存在，產品質量風險轉化為巨大災難的可能性也會存在。在這個意義上，產品質量災難與免檢制之間并無必然的因果關聯。那么，是不是已然倒臺的食品免檢制，成了“比竇娥還冤”的替罪羊了呢？并不是。如果以風險理論分析之，就可以得出食品免檢制是罪有應得的結論。食品免檢制之所以要為并非其自身導致的災難承擔罵名、承受猝死的命運，根源就在于它的設計者忽視了風險、風險社會、風險治理的特性。

首先，風險治理的優先次序。食品免檢制進入的是一個在當今社會具有高風險性、需要優先予以治理的領域——食品行業。風險的無所不在，并不意味著風險是平均化分布的。風險有高有低，這是常識。因此，對于不同的風險，應當按照一定的原則，排定治理的優先次序（priority）。其中，容易為人所理解的政府治理原則有：（1）最糟糕的最先原則（worst things first），即被認為最嚴重的問題應當排在最先予以考慮和治理的位置；（2）行政資源最佳利用原則（best use of agency resources），即根據行政資源投入所可能獲得的成效（風險減少）來安排優先次序；（3）社會資源最佳利用原則（best use of social resources），即不僅考慮行政資源，還要考慮全部社會資源，根據全部社會資源投入所可能獲得的成效（風險減少）來安排優先次序。 [36]當然，食品免檢本身并不是直接應對食品風險與安全問題的，但是，它毫無疑問是食品監管體系的一個組成部分（食品監管體系又是食品風險治理體系的組成部分），控制食品風險的效果如何，也必然與之有關聯。而在整個產品免檢制之中引入食品免檢，確是忽略了食品行業在當代的高風險性。

由于食品產量和質量需求的激增，加上消費主義對“品嘗各種美味”（相對于以往的“克服饑餓、解決溫飽”）的助長，工業化不斷地推進食品工藝和技術，各種形式的化學制劑被添加在食品之中。更何況，從農田到餐桌的、復雜的食物生產鏈和供應鏈中，即便不是由于人為添加，食物也有可能因為土地、水、空氣、包裝物等的污染，而污染上細菌、病毒、寄生蟲、毒素等。世界衛生組織稱，食源性疾病發病率呈上升態勢，即便是在工業發達國家，每年患食源性疾病的人群比例已經超過30％。在美國，估計每年發生的食源性疾病有7，600萬起，住院治療的有325，000人，導致死亡的有5，000人左右。 [37]

免檢制即便只是減少抽查頻次、延長抽查周期，而非完全放棄監管，也難以在如此高風險的領域內“合法”地站穩腳跟。食品風險本應放在治理的優先位列， [38]食品行業本應加強抽查和監管，卻與其它行業一樣適用免檢制。對于低風險的產品（如電冰箱、洗衣機、剃須刀等），根據產品質量在一定時期內的優劣，決定是否放松檢查，或許還可以說是在政府資源有限情況下一種可選擇的、有效的風險治理優先次序的安排。然而，不區分產品風險高低，平均主義地適用該項措施，勢必會造成高風險領域或產品在更大程度上失去有效的風險控制。

其次，風險的主觀性和社會建構性。食品免檢制忽略了風險的主觀性以及影響風險感知的主觀因素，以至于食品質量危機出現時，會成為眾矢之的?，F代性風險并不完全是物質存在，在相當程度上是由社會定義和建構的。在統計學意義上，風險是某個事件造成破壞或傷害的可能性或概率；而在人類學、文化學意義上，風險則是一個群體對危險的認知，它的作用就是辨別群體所處環境的危險性，由于知識本身是不斷變化的，風險也是通過社會過程形成的。 [39]因此，風險治理需要應對的不僅僅是客觀危險的可能性，還包括風險的社會建構性。忽視了這一點，在一個民主社會或以民主為目標的社會中，風險治理的決策和行動就可能會遭遇更多的批評。

例如，認知心理學上有一個被稱之為“可得性啟發”（availability heuristic）的原理，它所描述的現象是：最易被想到的事情通常會被認為是最普遍的、最經常發生的事情。提出該原理的著名心理學家特沃斯基（Amos Tversky）和卡尼曼（Daniel Kahneman）做了一個實驗，向實驗者出示寫有男性名人和女性名人的名單，并詢問他們名單列的是男性名字多還是女性名字多。在一些名單中，所列男性姓名是非常著名的，人們會認為這份名單上男性名字比女性名字多；相反，在一些名單中，所列女性姓名是更著名的，人們會認為該名單上女性姓名更多一些?？傻眯詥l原理同樣會在風險的社會建構中存在。熟悉的風險較之不熟悉的風險，顯眼的風險較之不顯眼的風險，最近發生的事件較之以往發生的事件，都會被認為更易發生。 [40]

若以行業而非單個風險而論，食品行業無疑是最具可得性啟發的?！懊褚允碁樘臁钡墓庞?，已經道破了食品在人們心目中的地位。食品是每天都要接觸的熟悉物，其關系到生命健康，一旦發生危機乃至災難性事件，就會讓較大范圍內的人群極度害怕、擔憂，風險無形之中就被放大了。食品免檢制恰恰是在這樣一個風險更容易被感知、被警惕的領域，其命運也就可想而知了。在免檢制的反對者中，大多數都是沖著食品免檢而去的。 [41]國務院所作的廢止免檢制決定，也是明確直指食品行業領域。正是屢屢爆出免檢食品的質量問題，才使得人們紛紛聲討食品免檢制，并進一步把討伐的聲浪延伸至整個免檢制。 [42]這就是為什么非食品類免檢產品較早時候出現問題，并未遭遇如此廣泛關注和鞭撻的原因了。 [43]

再者，制度本身的風險。食品免檢制明顯——至少在表面上——欠缺對制度本身風險的評估，尤其是欠缺對制度風險與食品質量風險的“合成風險”的評估。在當今社會，以風險來源為標準，風險可以分為自然風險、技術風險、制度風險、政策或決定風險以及個人造成的風險。 [44]任何制度都是人為設計的，以“人為的不確定性”為特征的現代性風險，自然也會經常地附著在制度之上。尤其是，當自然風險、技術風險需要相應的技術、制度予以應對和治理時，后者又可能會產生更大的風險。這就是上文提及的風險社會的循環悖論。

免檢制在最初醞釀的時候，設計者表現出來的，是對制度風險缺少足夠的警覺。設計理念始終圍繞著制度的可能效益，而對其潛在的風險沒有給予充分的重視、分析和評估。扶優扶強對那些中小企業會構成怎樣的影響？是否會造成不公平競爭？減少企業的受檢頻次從而減輕企業負擔，是否會使得企業放松自我的質量監管？免檢產品的資格獲取為受益企業減少了打開市場的成本，這個吸引力是否會讓企業“跑步（部）前（錢）進”？免檢產品資格是否會成為部門或者個別官員尋租和腐敗的誘因？引導消費者選擇優質產品、減少消費者的交易成本，是否會導致消費者對政府引導的盲目信賴？一旦這種信賴遭遇問題產品的打擊，政府權威和信用是否也會受挫？擺脫地方干預，是否會造成免檢產品質量問題信息收集的制度性障礙？單靠國家對免檢產品的抽查，查得過來嗎？結合到食品行業領域，食品安全受世人矚目，食品風險和災難的覆蓋面廣、影響力大，免檢食品出了問題，民眾的生命健康是否會受到巨大的傷害？民眾對此是否會有極端強烈的不滿、怨恨與責難？

所有這些問題，都沒有確定無疑的答案，但根據經驗和知識，又不排除不利答案的可能性。易言之，不排除存在制度風險。當然，風險是依賴不斷變化發展的經驗和知識建構的。這里的提問，是在免檢產品屢出問題、免檢制飽受詬病的情形下進行的，似乎有一種“事后諸葛”的嫌疑。然而，免檢制畢竟是在評優制廢墟基礎上設計生成的，若要說當時沒有相應的經驗和知識，用來提出上述有關免檢制制度風險的疑問——哪怕是其中的一部分，實在是難以令人信服?；蛟S，這些問題都已經在當時考慮過，只是在權衡免檢制的可能效益之后，仍然不顧制度風險，選擇了免檢政策，并推廣到食品行業領域。不過，當時和之后若干年一邊倒的免檢制宣傳攻勢，以及制度風險不斷地漸成現實，不免讓人置疑當時做過細致認真的制度風險評估和相應的對策方案。

最后，風險治理的分散、復合體系。前文已述，風險治理不可能由國家、非政府組織、企業、家庭、個人獨自應對，需要建立一個合作互補的復合體系。在這樣的體系中，多元主體應當各自發揮其動力和能力，承擔一定的角色。有不少食品免檢制的反對者，指責免檢如同政府放棄監管，在免檢期內，把包袱甩給了消費者，對免檢食品的監督主要由消費者來承擔，而消費者的有限認知能力，是不可能完成此項任務的；此外，免檢制又讓那些受益企業放松了食品質量的自我監管。 [45]雖然免檢食品在免檢期內并非完全不接受抽查，但國家畢竟放松了監管。從這個角度而言，食品免檢制不符合風險治理復合體系的要求。

這個現象還可以換一個角度觀察。免檢制的荒謬之處恰恰在于，它一方面看似把風險治理之責更多地推給企業、個人，但另一方面又把風險治理之責集中地攬到自己身上。之所以會這樣，就是因為“免檢制”、“免檢產品”的稱謂所致。面對免檢產品的質量問題，幾乎每個消費者都會質疑：免檢產品為什么也會這樣？無論免檢制的支持者事后如何強辯“免檢≠完全不檢查”，如何堅稱免檢是基于政府資源有限而對質量相對穩定的產品減少檢查頻次，普通消費者也不會耗時耗力地去研究和理解免檢制的真實意義，更不用說認同這樣的辯護了。

在風險社會，工業化帶來的風險不同于傳統風險，人們越來越希望公共治理體系（包括國家、公民社會和企業）來應對，而不是以家庭、個人力量去應對。 [46]因此，假設沒有食品免檢制，食品質量危機出現——這是難以完全避免的，消費者不單會通過私法制度，譴責和追究食品生產者和經銷者的責任，也同樣會在公法維度上質問政府的監管能力。只不過，由于政府并未在事先向市場推薦問題食品，有限政府資源不能確保所有食品在任何時候都是安全的辯護理由，或許可以緩解這樣的質問?？墒?，食品免檢制恰恰是在減少抽檢頻次的同時，負擔起了政府向市場推薦優質食品的功能?？上攵?，一旦被推薦食品出現問題，政府承受的問責就更大了。在此意義上，食品免檢制也是與分散復合治理原理相悖，沒有必要地將風險問責集中化了。

總之，食品免檢制確立的時候，對食品行業在風險治理優先次序中所處的位置，對風險的主觀性和社會建構性以及食品風險的受關注度，對免檢制的制度風險以及制度風險與食品質量風險的合成風險，對風險治理的分散、復合體系等，都未給予充分重視和研究。其結果就是，哪怕食品免檢制乃至產品免檢制再有什么其它方面的績效，也不會被社會所容忍。

當然，批評一種制度，往往較之建構一種制度，要容易得多。前者只需攻其一點或幾點即可完成；后者則要進行系統周全的考慮，包括對制度風險的評估與控制。食品免檢制雖然已成歷史，但其曾經希望發揮的功能——適當引導市場、擺脫地方保護主義、減少企業和行政負擔等，如何與有效控制食品風險的功能，有機地融入到一種建構相對完善的食品風險治理體系之中，將是更為艱巨的任務，筆者將另文論述之。