【摘 要】自20世紀80年代以來，鄉鎮政權經歷了不斷變革，但是，當初預設的目標并未實現。在一段時期內縣鄉機構綜合改革實現了鄉鎮擴權，但是，后來又趨向上級集權特別是條條集權，機構的擴張也不同程度地發生，因此，簡政放權并沒有取得實質效果。鄉鎮政權建設并沒有按照當初“黨政分開”的設計推進，“黨政合一”反而成為地方探索機構改革的創新之舉。鄉鎮經濟組織與黨委政府實現了機構上的政企分開，但是整個鄉鎮政權的運行呈現出公司化特征，造成了一定程度和范圍的治理危機。持續而大規模的鄉鎮撤并取得了減少鄉鎮數量的效果，但是，鄉鎮運行機制的根本改變還有很多挑戰?，F在，鄉鎮政府的重要性正在下降，縣級問題則不斷突出。通過觀察基層政府演變來認識整個政府體制存在的問題，探索今后基層政府的革新路徑，是現階段政府改革研究需要特別關注的問題。

考察20多年來縣鄉改革的目標定位和客觀進程，我們發現，實際演變往往超越政策設計的美好初衷而陷入新的困境。在一定意義上，這種困境仍然可以概括為“一放就亂、一亂就收、一收就死”的簡單體制循環；但是，問題本身比這種認識要復雜深刻得多。當目標設計和實際進程發生鮮明沖突的時候，這種背離和尷尬迫使我們不得不反思：是目標設計出了問題，還是改革進程的操作出了問題？進一步的問題是：既定的目標還要不要堅持？如果不堅持，那么新的目標是什么？如果要堅持，改革應該怎樣推進？

一、曾經清晰的改革目標

家庭經營制度的確立，揭開了農村經濟改革的序幕。與此同時，“政社一體”的人民公社體制已經無法擔當起發展經濟和管理社會的職能。于是，以政社分開為核心內容的基層政治體制改革成為擺在政府面前的迫切問題。1982年11月，《憲法修訂草案報告》正式提交全國人民代表大會審議，在“關于國家機構”的章節中明確提出：“在中央的統一領導下，加強地方政權的建設”，“改變農村人民公社的政社合一的體制，設立鄉政權。人民公社將只是農村集體經濟的一種組織形式。這種改變將有利于加強農村基層政權建設，也有利于集體經濟的發展?！痹诰唧w執行中，草案要求：“政社分開的具體實施，這是一件細致的工作，各地要從實際出發，因地制宜，有領導、有計劃、有步驟地進行，不要草率行事?！?982年12月，全國人大通過了新修訂的《中華人民共和國憲法》，其中第95條規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，指出：“隨著農村經濟體制的改革，現行政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定，在農村建立鄉政府，政社必須相應分開”，“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府。同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織?！碑敃r，對于地方建立多大規模的鄉政權并沒有作出明確規定，而是規定由“省、直轄市、自治區的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建制和區域劃分。鄉的規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎，如原有公社范圍過大的也可以適當劃小。在建鄉中，要重視集鎮的建設，對具有一定條件的集鎮，可以成立鎮政府，以促進農村經濟、文化事業的發展。村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立?！睆奈谋究梢娭醒氘敃r的態度和設想：將人民公社的政權職能分離出來，轉給新建的鄉人民政府，人民公社只保留單純的經濟組織功能；各地因地制宜逐步推行政社分開、建立鄉政府；肯定村民委員會作為農村基層的群眾性自治組織，取代原來作為一級行政機構的生產大隊?？梢哉f，經濟上的家庭經營和政治上的“政社分設”構成了當時中央關于基層政權改革的主要思路。

鄉鎮政權從恢復建立起，改革也隨之展開。集中體現20世紀80年代中央改革思路的是1986年9月中共中央、國務院《關于加強農村基層政權建設工作的通知》（即22號文件）。該通知指出，“農村基層政權體制的改革是政治體制改革的重要組成部分。由于這項改革的時間不長，與此相關的一系列配套改革措施沒有跟上去，當前農村基層政權建設中還存在不少問題，主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在，少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用?！睘榻鉀Q這些問題，通知提出了具體要求：“明確黨政分工，理順黨政關系”、“實行政企分開，促進農村經濟進一步發展”、“簡政放權，健全和完善鄉政府的職能”、“切實搞好鄉政權的自身建設”、“努力提高干部素質，認真改進工作作風”、“搞好村（居）民委員會的建設”、“加強對農村基層政權建設工作的領導”。文件將加強和完善農村基層政權建設，視為“我國政治體制改革的重要組成部分”，從政治、經濟兩個領域，從村、鄉、縣三個層次，系統提出了解決鄉鎮問題、完善鄉鎮政權建設的構思?？梢钥吹?，文件提出的要求對村民自治、條塊關系與黨政關系，財政建設等主要問題都有涉及。此后關于鄉鎮政權改革的一些重要措施都可以從這個文件找到溯源，包括“鄉鎮撤并”、“簡政放權”、“縣鄉機構綜合改革”等，只是各個時期強調的重點不同。

這個文件強調了縣級改革的重要性并提出了要求，包括：

（1）要解決上下層級間黨政不分的問題。文件指出，縣級和縣級以上黨政機關“要解決好黨政合理分工的問題，按照黨政分工的正常工作渠道領導基層工作。凡屬于鄉政府的工作，就不要布置給鄉黨委”，“要積極推進縣級綜合改革，做到經濟體制改革同政治體制改革互相配合，同步進行，縣級以上的體制改革同基層體制改革配套進行，上下左右協調動作，健全和完善基層政權體制?！睘榇?，文件還具體界定了鄉政府管理經濟職能的內涵，并且要求“鄉政府應按實際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經濟的職能?！?

（2）要著力解決條塊矛盾。文件指出，“目前，縣級許多部門在鄉設有分支機構，并且統得過多、管得過死，使鄉政府難以統一組織和管理本行政區域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權?！?P>（3）推動鄉級財政建設。文件要求“各地要盡快把鄉一級財政建立起來”，通過將財政超收部分給鄉適當留一些的辦法，“調動基層聚財的積極性，加速鄉村建設?！睆倪@些政策來看，當時改革的主要思路是處理縣鄉關系問題，將鄉鎮建成一級管理職能比較完整的基層政權。從這個文件的發布至今，二十余年的時間已成既往?；仡^來考察這段時間縣鄉改革走過的道路，我們發現，從變革的實際進程來看，不僅預期設計沒有實現，而且在某些方面南轅北轍。

二、曲折迷離的改革歷程

自1986年中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，作出了基層政權改革的整體部署以來，鄉鎮在機構設置、權力劃分、治理結構等方面進行了改革努力。這種嘗試取得了一定成效，但是，到目前為止，最初的改革基本目標并沒有達到。

（一）鄉鎮撤并

在政社分設過程中，按規定由“省、直轄市、自治區的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建制和區域劃分”，省級政府是建立鄉政權的實際操作者，因而，地方具有較大的“操作空間”和靈活性。自此，鄉鎮紛紛設立。新建鄉的規模普遍較小，建制鎮的數量猛增，行政村和村民組則劃分零散。到1985年，全國建立了79306個鄉、3144個民族鄉和9140個鎮。據估計，當時全國有9萬多個鄉鎮。

現在看來，在鄉鎮改革的幾方面進程中，鄉鎮撤并效果最為顯著，或者說，是惟一達到了預期目標的改革。結合《關于加強農村基層政權建設工作的通知》要求，自1986年開始，“撤并鄉鎮”就已經在全國推行。僅1986年，全國鄉鎮數量就比上年減少了19618個。大規模的撤鄉并鎮在政府主導下順利推進。1986～1996年，“各地農村掀起了一股'撤鄉并鎮、并村'的基層社會管理體制改革風暴”，根據1996年農業普查的數據，1996年全國鄉鎮數量為43112個，比1986年減少了28409個，行政村的數量也減少了接近10萬個。

進入21世紀，鄉鎮撤并進一步受到重視。中共中央、國務院在《關于做好2001年農業和農村工作的意見》和《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中均提出適度撤并鄉鎮。中央2004年1號文件要求：“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，有條件的可實行并村，提倡干部交叉任職?！备鶕裾抗嫉臄祿?，截至2005年底，全國鄉鎮總數為35473個，比1996年鄉鎮數量減少接近1萬個。問題在于，撤鄉并鎮只是鄉鎮數量上的減少，還不是政府體制的根本轉變。鄉鎮政府體制的轉變，問題要復雜得多。

（二）簡政放權
從早期政策設計看，簡政和放權是縣鄉改革的兩個基本方面。1986年中央22號文件將“簡政放權，健全和完善鄉政府的職能”作為政權建設的重要目標之一，要求，“凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉；少數必須由縣集中統一領導的機構，仍要集中統一領導”，“已經建立鄉財政的地方，要在發展商品經濟的基礎上為鄉多開辟一些財源。鄉財政超收部分，要給鄉適當留一些，并盡量實行一定幾年不變的辦法，以調動基層聚財的積極性，加速鄉村建設?！憋@然，這一要求的核心思想是，通過簡政放權解決條塊分割管理的體制問題；通過建立鄉一級財政，為鄉鎮政府開辟財源，最終達到調動鄉鎮政府積極性、提高鄉鎮政府工作效率的目的。

在實踐上，20世紀80年代中后期，鄉鎮擴權也實際上成為改革基本主題。先是有部分省市開始了改革試點，而后，中央啟動了全國范圍內的“簡政放權”和縣級綜合改革。從1986年下半年開始，山東省萊蕪市率先進行縣級綜合改革試點工作，取得了明顯的成效。經過放權改革，鄉鎮獲得了前所未有的權力。1988年，“萊蕪經驗”推廣現場會在萊蕪召開，“萊蕪經驗”成為典型向全山東省和全國推廣。隨后，山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地也都相繼開展了縣級綜合改革試點，初步形成出一套“小機構、大服務”的經驗。

面對各地紛紛涌現的改革試點發展形勢，1992年5月23日，時任國務院總理李鵬在“全國首次縣鄉綜合改革經驗交流會議”上提出，“要理順縣與鄉鎮的關系。在改革中省、地、市要適當地下放權力給縣，縣要適當地下放權力給鄉鎮。要在縣級機構轉變職能的基礎上，理順縣與鄉鎮的關系，讓鄉鎮這一級能夠辦更多的事情?，F在鄉鎮的很多機構是縣直接管理的，到底實行雙重領導以鄉鎮為主，還是維持原來的垂直領導，還是實行雙重領導，還是下放給鄉鎮？不同性質的機構可以采取不同的做法。這個問題中央現在不作統一規定，由各省根據情況自行決定。將來大體上是要劃一個界限的，但現在還不可能劃這個界限?？梢韵韧ㄟ^試點，看哪種形式有利于經濟發展，然后再全面推廣?！谶m當的時候，中央編制委員會將根據中央和 但是，我們看到，至今為止，中央尚未對縣級機構改革作出全面的部署。事實上，這場自下而上發起的縣鄉機構綜合改革試點工作也沒有得以持續下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因為政治和經濟等大形勢的變化，中央推行治理整頓政策，改革試點基本停頓下來；另一方面，以“條條放開，塊塊搞活”為主要內容的改革，不可避免地觸及一些部門利益，加之配套的鞏固政策跟不上實踐的發展，遲遲未出臺，因而，已放權的改革在部門利益的驅使下又陸續被收回?？梢哉f，從1987年到1997年十年間，我國縣鄉機構改革基本處于停滯狀態。簡政放權，成了“放權—收權”的擺動循環，鄉鎮的條塊矛盾沒有獲得根本解決，也遠未實現政策設計中的目標。20世紀80年代后期有聲有色的放權運動，條條部門曾經紛紛統一到塊塊管理。但是不久，從20世紀90年代中期開始，垂直化管理開始不斷發展，縣鄉政府的權力不斷被切割，鄉鎮政府的權力不斷被削弱。20世紀90年代后期以來，鄉鎮問題更是積重難返，集中表現為機構人員臃腫，鄉鎮干部在精簡中增加，甚至出現了日常運行都難以維持的生存危機。這說明，放權的目標半途而廢，簡政的目標則適得其反。

從20多年的實踐歷程來看，鄉鎮政權建設早期“簡政放權”的思路不論是從“簡政”方面，還是從“放權”方面，改革都沒有達到預期目標。如果總結原因，可以有很多分析。但是，最為直觀的一點，宏觀制度環境是一個最大的制約。在簡政方面，盡管很早就提出縣級改革的重要性，但是由于縣和縣以上的簡政放權沒有實質效果，鄉鎮自然難有作為。在這樣的危機情況下，進入21世紀以后，鄉鎮機構改革再一次大規模啟動。值得注意的是，這次改革是以地方自主探索為特點，以財政危機為動力。

（三）黨政分開

“黨政分開”是中國政治體制改革的重要內容，一段時間內曾被高度重視。1982年，黨的十二大報告提出“改革領導機構和干部制度”的要求，指出“黨的工作和政府的工作，企業事業單位中黨的工作和行政、生產工作，必須適當分工?！?987年，十三大明確提出“黨政分開”，將其作為政治體制改革七個方面內容之一，要求“黨和國家政權機關的性質不同、職能不同、組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！痹诨鶎诱嘟ㄔO中，“黨政分開”自然也是改革重點。

1986年中央22號文件提出“明確黨政分工，理順黨政關系”的要求，指出，“政社分開以后，有些地方仍存在黨政不分、以黨代政的現象，鄉黨委包攬行政工作。這不僅不利于加強黨的自身建設，也不利于發揮鄉政府的作用”?！班l黨委要按照黨章的規定和實行黨政分工的要求，集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執行，抓好基層黨的思想建設和組織建設，加強對共青團、婦聯和民兵的領導，抓好農民群眾的政治思想教育，促進黨風和社會風氣的穩定好轉。鄉黨委對鄉政府的領導，主要是政治、思想和方針政策的領導，對干部的選拔、考核、監督，對經濟、行政工作中重大問題的決策，而不是包辦政府的具體工作。鄉黨委要保證鄉政府依照憲法和法律的規定獨立行使職權，支持鄉長大膽地開展工作?！痹谏舷录夑P系上，“縣級和縣級以上黨政機關也要解決好黨政合理分工的問題，按照黨政分工的正常工作渠道領導基層工作。凡屬于鄉政府的工作，就不要布置給鄉黨委?？h級人民政府每年要召開幾次鄉長會議，研究安排政府工作。經過上下共同努力，逐步理順關系，黨政協調一致地開展工作?！?

然而，作為政治體制改革有機組成部分的“黨政分開”，在鄉鎮層面并沒有真正展開。在改革的實際運行過程中，我們看到，鄉鎮政權建設并沒有沿著黨政分開的預設軌跡推進?，F在，鄉鎮黨委實行一元化領導，黨委機關和政府機關一體化運作，黨委書記與鄉鎮長關系緊張是普遍現象?！包h政合一”反而成為一些地方機構改革探索中的創新。最近幾年，地方探索中的一個亮點是實現了事實上的“黨政合一”，以此減少工作中的摩擦，提高工作效率。鄉鎮層面的黨政分開完全沒有達到改革的初期設想。無疑，這方面的改革進程是受制于上層領導體制的。從當前的基層政權運行演變來看，出現了更加緊密的黨政合一。對此，我們難以作出明確的價值判斷，無法判斷這樣做是應該還是不應該。形成清晰判斷還需要繼續觀察和研究。但是，研究者必須直面這個問題：在基層政權建設中，過去提出的黨政分開還應不應該堅持，或者說，黨政分開作為改革目標提出來，是不是正確的，黨政分開這條路是否能走通？

（四）政企分開

1986年，中央22號文件指出：“政社分開后，不少地方雖然分別建立了鄉政府和鄉經濟組織，但實際上政企職責并沒有完全分開。不少地方鄉政府沒有配備管理經濟的人員，而把政府管理本鄉經濟的職權交由鄉經濟組織行使，仍然是政企不分。鄉政府應按實際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經濟的職能?！薄班l政府管理經濟，主要是運用經濟的、法律的和行政的手段，為發展商品生產服務?！l政府要支持鄉經濟組織行使其自主權，不能包攬或代替經濟組織的具體經營活動，更不能把經濟組織變成行政管理機構?！笨梢?，實行政企分開也是鄉鎮政權建設的一項要求。

從政策設計上看，政社分設以后，經濟工作主要由經濟組織（名稱并不統一，有的叫農工商總公司，有的叫經濟聯合社等，通常也是正鄉鎮級單位）負責。社會管理以及相應服務工作由政府負責，黨委則實行政治領導。在20世紀80年代中后期大規模發展鄉鎮企業和20世紀90年代上半期的開發熱潮中，鄉鎮黨政領導紛紛兼任經濟組織的董事長、總經理等，出現了明顯的政企不分的現象。后來，鄉鎮經濟組織不斷演變，或者改制剝離，或者名存實亡，或者名實俱亡，或者實際上與黨委政府統合在一起?，F在，從機構的角度看，政企分開是完成了。但是，從職能上看，則出現了另一種問題，即整個鄉鎮政權的運行出現公司化傾向，表現為鄉鎮政府過度介入經濟活動，基層政府按照公司化的行動邏輯運行。政權運行的這種公司化特征，雖然推動了經濟發展，同時，也帶來了經濟發展與社會發展脫節，出現了一定程度、一定范圍的治理危機。

三、問題：政府改革路在何方

在縣鄉改革的歷史進程中，影響最為深廣的歷史事件是稅費改革。2000年以來，稅費改革不斷推進，并發展為全面取消農業稅。在這個背景下，以鄉鎮機構改革為重點的農村綜合改革既是稅費改革的配套措施，也是基層政權建設的基本內容。

當前的縣鄉政府變革，正處在農村綜合改革的社會歷史環境之中。政府改革的重要性正在越來越取得社會共識。政府改革問題，正在越過鄉鎮層面進入政府體制的核心。具體來看，在政府改革的大格局中，鄉鎮的重要性正在下降，縣級問題正在不斷突出，整體性的政府問題正在不斷突出。就縣鄉鎮政府本身而言，現在正是問題最多、困惑最多、想辦法也最多的特殊時期。從政策思路看，鄉鎮政府究竟如何設置定位，鄉鎮政府如何行使政府職能，甚至這級政府是否還有必要存在，在當前的體制環境下已經不再那么重要。因為，所有這些問題都必須在縣級政府的體制框架中去考慮。與其說問題在于鄉鎮改革要往何處去，不如說是縣級改革或者說整個地方政府體制的改革要往何處去。從經濟社會發展對于政府的要求而言，政府應該做什么事情，應該怎樣做事情，理論上可以說是越來越清楚了。在中央文件和領導講話中，已經有了清晰的新理念和新表述?，F在的問題是，如何使新的理念內化到政府運行中去，如何認識基層政府存在的問題，如何推動政府運行機制轉變。特別是，如何通過基層政府問題來認識整個政府體制存在的問題，如何通過基層政府的演變來透視中國政府的革新，是現階段政府改革研究需要特別關注的問題