回頭路不是出路

經濟觀察報 秋風 司法體制改革已是無可回避的重要改革議題。

怎么改？整個社會存在嚴重分歧。大致上說，法律界內部多從法律職業化和司法獨立的角度考慮，希望通過獨立而達到公正；法律界之外的人們則更多地寄希望于監督，認為司法不公正的基本原因是法官權力的不受控制，因而改革的目標就是強化對法院以及法官的控制。雖然同冠以“改革”之名，但這是兩種完全不同的取向。迄今為止的法院體制改革方案，就是這兩種不同取向的改革的不同組合。

作為改革的對象，原有法院制度的基本特征是高度行政化，它首先表現為，其人事、財政嚴重依賴政治、行政部門;其次，其工作人員長期非職業化，大量沒有接受過法律訓練、沒有法律從業經驗的人士進入審判工作崗位;第三，法院內部同樣高度行政化，在審理案件過程中，院長、庭長、審判委員會有權干預法官的司法活動。

上世紀九十年代末開始執行的 “一五”、“二五”法院改革綱要盡管有局限性，但已致力于弱化法院的行政化傾向，推進審判獨立與司法職業化。應當說，這一方向的改革取得了一定進展。不過，近年變革的方向有所轉移，轉而強調對司法的外部監督，包括“群眾”的監督，上級法院對下級法院的直接指導，乃至于政治、行政對法院的監督。最高法院近日公布《人民法院第三個五年改革綱要》似乎進一步確認了這種做法。

這一反轉也許并不令人意外。過去若干年的改革，結果并沒有如人們期望的那樣高，黃松有事件更是給整個社會以強烈心理沖擊。既然司法職業化、審判獨立曾經是司法改革的基本方向，很多人也就很自然地在它與目前仍然存在的司法不公、司法腐敗之間建立起直接因果關系：因為強調審判獨立，法官缺乏外部監督，所以導致腐敗更為嚴重。有些學者甚至相信，司法職業化將在社會中形成奧爾森所說的“分利”集團?；谶@樣的認知，走回頭路就是合乎邏輯的選擇了。

對這樣的認知，回答恐怕只能是否定的。由于受到更為廣泛的制度框架的約束，過去十年的法院制度改革只能算淺嘗即止。法院內外制度安排的行政化格局并無根本改變，過去若干年發生的最嚴重的司法腐敗、司法不公，正是外部的政府官員與法院內部的官員干預法官審判活動而形成的。另一方面，人們也注意到，過去幾年發生的大多數司法腐敗案件都呈現為“窩案”的形態，這顯示，法院內部現有的行政化治理結構不僅未能約束法官，某種程度上反而成為腐敗的便利管道乃至誘因。

基于這樣的現實，法院體制改革當然應當繼續著眼于弱化法院的高度行政化狀況，變革法院內部治理結構，以擴大與鞏固法院、法官審理案件的獨立性，提高司法職業化水平。當然，法官理應受到監督，但在討論監督機制的時候必須清楚一點：有了審判獨立、司法職業化，合理的監督才是必要的，并且，監督也才可能是有效的。

出路是制度變革

討論法院制度變革，更需要具有制度主義的視角。

考慮到現代社會治理的基本原則，合理的法院制度變革方案必須有能力妥善地處理法官審判獨立與監督、法官的職業化與民眾參與之間的關系，在兩者之間保持平衡。事實上，理論的邏輯與世界各國經驗均可表明，透過合理的制度設計，是有可能化解這兩者之間的緊張，并且更進一步，可使兩者同時有助于司法公正目標之實現。此中關鍵是構造一個合理的法院體系，即設立一個復合的法院體系，讓按照不同邏輯運轉的法院實現合理的混合，從而同時實現與司法相關的多個價值。

簡而言之，整個司法體系可以劃分為同時并存的國家法院體系與社區法庭網絡。所謂社區法庭網絡系以自治的村莊、社區、行會、市場等社會制度為依托，按照某種比較靈活的程序裁決大多數瑣碎的紛爭。國家法院體系則裁決較為復雜而重要的糾紛，基于政治與行政管理的現實，它又可進一步劃分為中央法院系統與地方國家法院系統。最高法院則是所有這些法院的終審法院。

社區法庭網絡作為社區自治的一種制度安排，其法官由社區德高望重之非專業人士擔任，并且完全可以定期輪換。當然，國家法院體系也可完善陪審員制度，在疑難案件中組成較具有權威的陪審團。這兩者可為民眾廣泛而深入參與司法提供有效的制度化渠道。目前有些地方在群眾路線名義下所推廣的法官深入社區的做法，則混淆了國家司法與社會自治的界限，不倫不類。

在社會法庭網絡解決大多數瑣碎糾紛的基礎上，國家法院還可以從容地改革審級制度。目前的四級二審制的審級過短，沒有給當事人提供充分的上訴空間，且將終審限制在地市一級，很容易受制于地方權力網絡的操縱。司法不公與腐敗與其有極大關系，自然會誘發司法性上訪。世界上絕大多數國家實行三級終審制，這其中自然蘊涵著司法的內在邏輯。二級終審改為三級終審，將為法院體系內部的有效監督提供更為有效的制度化渠道，并使法院體系的判決有可能擺脫地方權力網絡的影響。

司法擺脫地方影響、控制的根本制度還是設立中央法院系統。中國是一個大國，行政分多個層級，高度行政化的地方法院也就同時高度地方化了。其結果是，法院更多地在意地方政府的政策而不是全國性法律。于是，莊嚴的全國性法律就沒有積極而合格的執行者，反而要給地方政策讓路，地域歧視、地方保護等等現象自然層出不窮。如果設立中央法院系統，就可以有效地執行全國性法律，為全國性大市場與大社會的發育和正常運轉提供堅實的法律支持。

中央法院系統應當是高度精英化的，它可以從容地審理跨地域的、涉及到地方政府的、最為復雜的案件，并通過制作指導性案例，在法律的縫隙完善法律。不僅如此，中央法院系統還能夠通過受理民眾起訴地方政府的案件，約束地方政府的行為，審查地方性法規、政策的合法性，在某種程度上，一個有效運轉的中央法院系統將逐漸以法律監督機制分擔目前高度行政化的中央政府監督地方政府的責任和負擔，從而推進社會治理結構的轉型。

在這樣一個復合的法院體系中，法官獨立審判與對司法的內外部監督、司法職業化與民眾參與之間的緊張、沖突，將得到有效化解。民眾可以直接參與社區司法，國家法院則向職業化方向發展。但這個職業化的法院體系并非沒有監督，上下級法院之間、中央法院與地方法院之間將形成有效的監督、激勵、約束機制。

最為重要的是，一個規模適中的精英化法官群體內部更容易發育并執行司法倫理，這樣基于自我內心自覺的倫理意識，對于司法公正的效用，當不亞于外部監督。而現在，法官規模過于龐大，法官疲于奔命，不利于司法倫理發育，也不利于法官理性地裁決案件。

上述改革設想或許過于理想。但是，欲解決司法不公、司法腐敗這一當代社會最嚴重的問題，實現中國社會治理模式的轉型，人們必須致力于尋找正確的解決方案，而不僅僅是在可行的方案中間打轉。真正的改革就是要超越現有制度框架的邏輯，否則，必然是徒有改革之名，而無改革之實。

(作者系知名學者)