兩會特別報道：兩千年重稅史
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“當前中央財政稅收存在一個主要矛盾是‘費大于稅’，民怨沸騰，必須整頓和改革?！?998年3月，時任總理朱镕基在全國人大常委會九屆二次會議記者招待會上面對數百名中外記者，直言不諱。

不久之后，中央政府提議開征燃油稅并報請全國人大常委會修改公路法。在九屆全國人大常委會第五次會議上，許多委員對開征燃油稅后如何妥善解決可能增加的農民負擔等問題表示疑慮，修改案未獲通過。

1999年夏季召開的九屆全國人大常委會第九次會議對《關于修改〈中華人民共和國公路法〉的決定（草案）》再一次審議并進行表決，結果僅以一票之差未予通過。當年10月31日，經過修改的公路法再次提請全國人大常委會審議，經過認真討論終獲通過，但是委員們仍希望進一步完善開征燃油稅方案，盡可能將各種矛盾解決好。

從1999年到2009年這10年中，由國家發改委牽頭又斷斷續續經過了多次的調研、考察、分析和討論。2009年1月1日，歷時10年的燃油稅終于開征，備受關注的公路交通車輛“收費改稅”塵埃落定。

非稅收入比重過大

至此，以燃油稅改革為突破口，“費改稅”已是大勢所趨、刻不容緩。

多年來由于我國收費問題的存在，許多地方以費擠稅，收費剛于征稅，嚴重干擾了稅法的執行。

根據國家編發的《2007年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》，2007年，經國務院批準的全國性收費項目就達到298項。而地方收費項目更是各自為政，無法統計，最多時可能達到4000多種收費項目。

從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題非常突出。在許多地方，基金、收費等預算外收入已經大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預算內財政收入。從部門來看，工業、交通、教育、衛生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費，有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業經費。

另有數據顯示，2005年我國行政事業性收費總額達4000多億元，再加上各種基金征收總額2000多億元，這其中相當大的比例落在中小企業頭上。

越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現象普遍存在。更有基層地方政府部門乃至居委會一級也規定了各種收費。

改革阻力重重

針對這種情況，國家稅務總局科研所課題組的專家們提出了我國“費改稅”的基本思路：根據對我國收費項目按性質分類，實現由費改稅。本著先清理、整頓，區分性質，而后逐步改稅。

其基本設想和具體改革措施是：對于省級以下地市、縣、鄉等四級政府自行設立的各種收費項目應分兩年全部取消，確需保留的項目，經清理后由省政府報國務院批準；行政單位的經營性收費項目應全部取消；將行政單位收取的大部分行政性規費改為稅收；將事業單位收取的有償性工本費、手續費等，實行一部分保留，一部分合并，一部分根據成本情況以不盈利或少盈利為原則降低標準；將事業單位收取的帶有經營性質的收費改為價格。

方案雖已提出，但我國“費改稅”的實施，牽扯到沿襲多年的既得利益格局的調整，必然要遇到相當大的阻力。

以燃油稅為例，之所以歷經10年才得以出臺，和要平衡涉及到的各部門之間的利益關系不無聯系，征收燃油稅就必然要停止養路費等費用的收取。

但“稅”和“費”的管理部門和收取渠道是不同的。燃油稅是由各地稅務局征收并管理，根據現在出臺的政策，燃油稅從生產環節開征，即通過各地的煉油廠收取。而養路費則是由各地政府管轄的公路局征收管理，征收渠道是公路局在各區縣附設的養路費征收稽查處。停止征收養路費，公路局或者說地方政府的收入要受到嚴重影響，其中的利害關系不言自明。

國稅總局政策理論研究室主任張培森認為，“費改稅”是一個系統工程，牽一發而動全身，改革步履維艱。對于這項改革可能遇到的困難，我們必須有充分的估計。

平衡利益有助改革

其實我們在“費改稅”改革上，也不是沒有成功的經驗。

建國之初，各地的稅制很不統一，既有老解放區各個革命根據地沿用下來的原各自單獨制定的稅制，也有新解放區所實行的差異很大的五花八門的稅制。但隨著1950年l月《全國稅政實施要則》的頒布，一個全國統一的稅收制度便很快建立起來，并在全國范圍內統一實施。

同時，燃油稅政策的最終出臺也給了稅費改革極大的動力。燃油稅之所以能出臺，一個很大的原因就是妥善處理了交通部門人員的安置問題，同時中央將以燃油消費稅資金補貼償還現有債務，免掉地方政府二級公路的還貸壓力。

以上可以看出，在進行改革時，更應該注意加強對“費改稅”涉及到的其他方面制度的改革和創新，也要注意平衡各方面的利益關系。

對于需要考慮到的相關配套措施，可以從以下三個方面進行初步分類：一是要與地方稅制的各個稅種改革相結合，妥善處理好中央與地方的利益分配關系；二是要注意與財政體制改革相結合。通過費改稅目標的實現，建立法律規范的預算體系和政府組織財政收入以稅收為主要方式的框架，同時建立完整的國家預算體制和管理機制。 三是要與合理分權相結合。應當通過費改稅改革促進事權關系的劃分；同時明確地方與中央的稅權、財權與責權，通過立法規定各自在權限范圍內應履行的職責。

張培森指出，相信隨著我國政府機構改革的展開，隨著機構精簡和人員分流，原有的收費主體會逐漸趨于減少，“費改稅”的難度和回旋余地，自然會相應緩解和加大。