兩會特別報道：兩千年重稅史
更多相關專題文章：
·稅負曲線牽扯千年興衰
·擺脫“黃宗羲定律”仍待努力
·漢朝租賦：農業稅標桿
·租庸調：大唐盛世的催化劑
·兩稅法：量出為入由此泛濫
·熙豐改革：16年理財富國之痛
·一條鞭法：難以徹底的稅改
·攤丁入畝：未改“賦外之賦”
·民國“萬稅”：財權事權繼續糾葛
·新中國新稅制：30年左傾代價
·利改稅：滋生“國企優待”
·分稅制：每遇歧路多徬徨
·費改稅：10年遇阻利益博弈
·兩稅合一：遲到的“國民待遇”
·個稅法：從800元見證開放30年
·個稅改革：明晰三個方向
·5300萬人在吃財政飯？
·它們的稅負和諧之道
·12讀本思索兩千年稅改

如果沒有周學熙，也許就沒有現行的中央和地方的分稅制?；蛘哒f，真正意義上的分稅制，始于周學熙。

在歷史上，人們了解更多的是他實業家和近代民族工業創始人的身份，而他在稅制改革上提出成立國稅廳，劃分國家稅和地方稅的貢獻卻被淹沒在混亂、動蕩中。

民國時期，中國的財政、政治體制混亂。先后經歷了北洋政府和國民黨統治兩個時期，交錯發生了軍閥混戰、日寇侵略、汪偽割據等一系列重大歷史事件，混亂、動蕩一直延續。

對民國政府而言，動蕩中最重要的就是維持國家機器的運轉，軍費開支、償還外債、鎮壓革命……而這一切都需要錢。北洋政府深陷于財政困境的泥沼，一切的重心都圍繞解決“財政危機”而展開，軍費和債務則是其最主要的支出。

地方消極抵制財權回收

民國初期，財政危機十分嚴重。一方面，由于戰爭破壞，經濟蕭條，稅收減免，體制紊亂而使收入銳減；另一方面由于軍隊膨脹而使支出劇增。

加之，各省獨立，地方向國家解款制度中斷，中央財政處于極度困難的境地，幾乎沒有收入，財政改革也由此被提上日程。

1912年8月19日，周學熙繼熊希齡之后，出任北洋政府財政總長。他一上任，即撤銷了熊希齡的財政部籌備處，著重統一財政，開始了第一次稅制整頓。為此，他于9月間成立了調查委員會，以王璟芳為會長，并向各省派出財政視察員，考察各省財政狀況，與各省都督協商財政事項。

當時，財政部要和各省都督商量的主要是兩件事：第一是要求各省都督支持財政部向六國銀行團借款；第二是要求各省贊同成立國稅廳籌備處，劃分國家稅和地方稅。12月11日，山西都督閻錫山首先通電表示贊成，各省都督也陸續表示同意。

周學熙的財稅政策，得到了袁世凱的支持。袁于1913年1月10日，利用參議院活動停滯的機會，未待參議院通過，即擅自批準了財政部擬定的成立國稅廳籌備處章程，由國稅廳籌備處“掌監督及執行關于國稅事務”，并陸續任命了各省的國稅廳籌備處處長。財政部調查委員會也改為國稅廳總籌備處。

國稅廳的設立，旨在直接經管原由地方征收的國家稅，把財權收歸中央。在稅目上，將17種重要稅目，包括田賦、鹽課、關稅、統捐、礦稅、契稅等列為國家稅。僅將田賦附加稅、商稅等19種不重要的稅目，列為地方稅。

按照前清的財政體系，雖然財權名義上屬于中央，但事實上由各地督撫負責征收，然后按一定的數額解送中央，地方擁有財政實權。而民國成立之后，財權完全掌握在地方手里。

但遺憾的是，各省都督表面上不反對國稅廳的方案，但在實際上消極抵制，最終使得財政部不得不放慢步驟，“令（各省籌備處）暫緩接收，先行籌備。所有應辦之事，均令會商財政司辦理”。

周學熙也因簽署善后大借款，受到輿論的抨擊，被迫于1913年5月間辭職。

其后，1914年和1923年，北洋政府又先后進行了兩次稅制整頓。第二次是取消國家稅與地方稅的劃分；第三次又在憲法中規定了國家稅與地方稅的劃分，并統一了國家稅的稅種與稅率。由于軍閥戰亂，幾次稅制整理方案在全國都沒有真正實行，也沒有被推廣開來。而且這種分稅制，只限于國家與省兩級財政之間，并沒有涉及到縣市。

也僅北京市在第三次稅制治理時，根據第三次稅制治理方案的精神，制定了稅務治理計劃，革除弊端，防止偷漏，并制定了規章，統一了稅率，規定了統一的稅務人員業務標準、考察方法和賞罰制度。

從1913年到1928年間，不同的部門共同或單獨創辦開征了印花稅、廣告捐、驗契費、長途汽車捐、平綏路貨捐、鋪底稅、卷煙吸戶捐、電車市政捐、牲畜檢驗費、四項加一捐、房捐(原名警捐)、郵包稅、公益捐(也稱市政公益捐)、警餉附加捐、奢侈特品捐、證券登記費、公廁捐、糞場捐等18項新稅種。在創辦新稅種的同時，京兆公署還增設了許多新的稅局、稅卡。

稅種越改越多

1928年，國民政府取代了北洋政府，稅制的改革更進一步。迫于分稅制已深入人心和與地方軍閥利益妥協，國民政府在1928年7月1日，召開了第一次全國財政會議，實行國地稅收劃分。

同時，國民政府糾正了民國初年分稅制的不合理性（即把主要稅種劃歸國家，將零散稅種劃歸地方），將田賦、契稅、牙稅、當稅等都劃歸地方，加強了地方財政的收入。但是，這次稅收劃分卻存在著很大的缺陷，即只解決了中央與省級的稅收劃分，沒有真正解決省以下政府的稅收劃分問題。

當時，國家收入有16種，地方收入有12種。國家稅主要以關、鹽、統三稅為主體。三稅收入1927年占總稅收的84.6%，1931年占總稅收的97.9%。地方稅收以田賦、契稅和后來的營業稅為主體。

以北京為例，北京地區實行的國家稅共有7種，分別為崇關稅、煙酒稅、印花稅、平綏路貨捐、奢侈特品捐、驗契費和礦稅。1948年又演變成印花稅、煙酒稅、礦稅、貨物稅、交易稅、所得稅6種。新設的印花稅、交易稅和所得稅，是引進西方國家的稅種，使中國近代的稅制機構發生了重大變化，并沿用到新中國成立，直至現在。地方稅則比清末增加了很多新稅種，將清末國家稅中的田賦、牙稅、當稅、牲畜稅、屠宰稅、契稅等改為地方稅，使當時的地方稅種達到23個。此后又經過多次廢止和新建稅種。

但無論怎么改革財稅體制，北洋政府和國民政府都沒有真正解決好財政問題，反而使得稅種越改越多，各種苛捐雜稅在全國泛濫。

民國“萬稅” 天下“太貧”

民國初期，稅制稅種混亂、繁雜，苛捐雜稅，多如牛毛。

除全部保留了清王朝的稅捐外，又先后增加了印花稅、煙酒牌照稅、驗契稅、契稅加征等，名目繁多，成倍增長，而且任意征斂，毫無限制。如印花稅剛開征時，只有10種，到1917年擴大到20余種。契稅稅率原來賣九典六，1917年改為賣六典三，各地還增加契稅附加稅。

至于地方財政，則更加混亂。在舊稅目外大量增加所謂的“附加稅”或其他新稅。如田賦附加稅，國家規定不得超過正稅的30%。但實際上不僅大大超過國家的規定，而且達到正賦的若干倍。

而從當時名傳全國的稅收諷刺對聯，就可見一斑。

一年春節，四川幽默大師劉師亮，看到一些軍閥門口貼著“民國萬歲，天下太平”的對聯，非常氣憤，便在家門口貼出一副對聯：“民國萬稅，天下太貧?！贝寺撘怀?，立即在全國流傳，為人稱道。

民國時期，征收的稅種也匪夷所思。不僅對妓女征稅，對糞水也要征收糞水捐稅。當時一副諷刺糞水稅之聯，遂應運而生：自古未聞屎有稅，而今只剩屁無捐。上聯點明“糞水抽稅”是曠古奇聞，下聯順勢承接，用排除法說一切都有捐，只剩不抽“放屁捐”。

到了國民政府時期，情況沒有根本性的改變，反而愈演愈烈，各種附加稅和攤派發展到了極致。

一是開征附加稅。1928年國民政府第一次全國財政會議雖然規定除極個別稅種外一律不準征收附加稅，但由于縣級財力缺乏，田賦附加仍然照收不誤，而且越來越多。不但田賦征收附加稅，而且行政費不足也取之于附加稅。

根據資料顯示，1931年厘金裁除后，各地方的田賦附加迅速蔓延起來，省附加于上，縣附加于下，名目繁多，數額巨大。以江蘇為例，如皋縣正稅年僅7.7萬元，附加年收入竟達137萬元，是正稅的近18倍；海門縣正稅年僅2.88萬元，附加年收入達75.4萬多元，為正稅的26倍以上。這種日益增長的田賦附加對農民的剝削是很嚴重的，如1934年，四川眉山縣農民一年辛勤得來的產物，其中63%以上被田賦正附稅搜刮而去，其中絕大部分是附加。

二是攤派越來越嚴重。對上級交辦的任務所需經費，縣政府通過鄉、鎮、區等基層機構按一定標準向居民臨時進行攤派。

據統計，1933年至1935年，河北全省有46個縣存在攤派，數額達百余萬元。其中玉田縣1931年至1934年間包括保衛團經費等在內的臨時攤款，有30萬元之多。灤縣的地方攤款，經常按商四、民六分派，該縣第三區于1933年內每畝攤款竟達七八元乃至十余元。山西各縣有所謂“地方自治攤款”，按畝、按戶口或按糧銀征收，各縣城鄉居民均無法逃避。1933年江蘇各縣曾攤派到飛機捐60000元。貴州某鄉鎮，法外零星攤派竟達30余種。

此外，稅捐繁重苛細，無貨不稅，無物不捐，不僅活人抽捐，甚至死人棺材也須納稅。如一頭豬，自出生以至屠宰，有小豬稅、豬行牙稅、牲畜稅、豬駁稅、屠宰稅、沒血毛稅及附稅等不下十數種。據國民政府官方統計，從1933年7月至1934年12月，廢除的苛雜“數目達3000余種，款額達3850萬元”。

雖然苛捐雜稅泛濫，但仍然沒有解決政府財政虧空困境。其間，中央與地方財權與事權嚴重不相匹配的問題也日益突出。無論是民國政府的財稅整頓，還是國民政府實行的中央與地方的分稅制，在此問題上也一直沒有突破。

事權財權難匹配

事權與財權不相匹配的問題，一直貫穿民國始終。

在北洋政府時期，國家財政嚴重空竭。尤其是袁世凱稱帝滅亡后，國家完全失去了對各省的控制。不僅解款無望，就連中央的?？钪贫纫矡o法實行。加之軍閥連年混戰，軍費急劇增長，致使國家財政步履維艱。1921年以后，財政狀況更加惡化，各省解款全部停止，稅收也被截留。國家財政已到了崩潰的程度。

地方政府也出現危機，支出增長迅猛，收支懸殊日益加大。由于各省始終處于獨立或半獨立狀態，地方財政幾乎不受國家的節制。如1925年，19個省有16個省發生虧空，占總數的84.21%，只有3個省略有節余，占總數的15.80%。各地政府超支過度程度，也讓人驚訝。事權財權匹配更是無從談起。

尤其在國民政府統治時期，這個問題更為突出。1934年國民政府第二次全國財政會議決定實行省以下分稅制財政體制，加大縣級財政收入。

1928年省以下分稅制沒有實行，縣級稅收也僅是原來各種稅的附加，收入嚴重不足。

相反，財政收入沒有增加，但事權卻不斷下移，地方政府要做的事情越來越多，除人口普查、修筑道路等這類社會經濟事務外，還有國民兵團、臨時兵差、兵役、工役運輸、供應駐軍食宿、搬運軍械等。財政收支系統的劃分不能與省縣地方事業、職權的增廣相適應。中央財政的集權, 必然造成地方的越權, 即苛雜叢生, 攤派百出,經濟民生, 皆受其困。

以兵差為例，差不多有百種。如山東1928年的兵差總數折合錢物竟相當于田賦正稅的274%，1929年非戰區的河北南部和河南北部所負擔的兵差相當于田賦正稅的432%。1930年4至7月，河南商邱、陜縣、柏城三縣所負擔的兵差相當于田賦正稅的40倍。

由于財權和事權嚴重不符，縣級政府無法從上級政府要錢，要完成這些事項，只能自籌經費。于是，巧立名目，橫征暴斂，亂攤派、亂收費，應有盡有，造成種種弊政。進而造成稅種越收越多，這也是民國萬“稅”的一大由來。

此后，為適宜抗戰需要，1942年國民政府在第三次全國財政工作會議上，將全國財政劃分為國家財政與縣自治財政兩大系統，省級財政并入了國家財政。

從此，原來的國家、省、縣（市）三級分稅制財政體制改為國家和縣兩級分稅制財政體制。隨后，1946年國民政府召開了第四次全國財政會議，又恢復原來國家、省、縣三級分稅制財政體制，并對稅種進行了重新劃分。

但這兩次會議，仍沒能很好解決財權事權相匹配的問題，直至新中國成立后的今天，財權事權相匹配仍是稅制改革的焦點，而且一直延續。