經濟觀察報 記者 謝良兵

經濟觀察報：這次發債的性質是什么？與1998年發行的國債轉貸有什么不同？與國外的地方發行債券有什么區別？

劉尚希：其實這次發行的債券并非實質意義上的地方債，盡管在名稱上也許會有某某省政府債券，但有其名而無其實，和真正的地方債是兩碼事。因為發債的主體依然不是地方政府，地方政府還沒有能力自主發行。發多少、怎么用等這些都需要中央政府來規定。

不過，與1998年發行的國債轉貸相比，最大的進步就是這次將納入地方的財政預算，加強了監督，增加了透明度，強化了地方償還的責任。

真正的地方債是在地方政府的主動操作下，所謂“一級政府，一級債權”。這次發債在程序上類似于轉貸，都是由地方政府上報，中央政府再平衡，打分、分配，至于使用方向也由中央政府規定，就跟專項轉移支付一樣，有明確的用途，不過轉移支付是不用歸還的，這次發債是需要償還的。

經濟觀察報：這次發債的目的是什么？2000億元是多還是少？因為30多個省再加上16個計劃單列市，平均下來，每個地方也就40多億元的配額而已。

劉尚希：目的主要是用于中央項目的地方配套，緩解地方資金不足的境況。2000億元相比1.8萬億的轉移支付而言，是不多，但是比起以前來說，也不少了。錢不夠花是永遠存在的。

經濟觀察報：地方政府還不了怎么辦？1998年國債轉貸的時候，就出現過地方政府還不了，而最后由中央兜底的情況。

劉尚希：還不了款，中央還是有很多辦法的，比如扣轉移支付的款項。當然，這種扣款也是有底線的，囿于我們的行政體制，地方政府不能破產，所以不能扣到地方政府不能運轉。也就是說，這種約束其實還是不夠硬，碰到財政真正困難的地區，由中央兜底也不是沒有可能，這種情況還是會存在的。

經濟觀察報：這次發債會不會導致地區間的差異因此而被放大？畢竟有經濟發達地區和欠發達地區。

劉尚希：經濟發展程度不同，其償還能力也不同，這不可避免地會導致地區間的差異變大。但這種效果現在還不好說，因為每個地區的配額到底是多少，目前還沒出來。其實發債應該主要是提供給一些融資成本高、融資渠道窄的地方政府，在東部沿海地區，如果一些?。▍^、市）融資渠道比較寬，完全也可以不申請地方政府債券。但是現在，每個地區都是有錢先申請著，用了再說。

經濟觀察報：你覺得應該放開地方發債嗎？

劉尚希：我們先要搞清楚什么是真正的地方債。地方政府債券一般有兩大類，一般責任債券，即所謂的公債，是以稅收權與稅收收入為擔保；市政收益債券則主要依靠收益項目的現金流和收益作為擔保，來支付債務本息。

我的意見是，在地方政府發債的條件具備時，市政收益債券的發行可以放開。而對于發行地方公債，其實質是允許地方搞赤字財政，那是世界上許多國家都不允許的，我國的法律也不允許。除非地方自治，否則難以發地方公債。

再者，如果允許地方實行赤字政策，很可能導致地方政府盲目發債，強化政府配置資源的能力，進而提高政府配置資源的份額，擠壓市場的資源配置空間。因此，在目前信用評級制度和監管體制不完善的情況下，授權地方政府發行債券還有許多問題需要深入研究。在未理清思路和搭建相應的體制框架之前，不要輕言放開地方政府債券。

經濟觀察報：也就是說一旦放開地方發債，風險會很大？

劉尚希：放開其實很容易，因為在城市化進程中，地方政府和地方老百姓對于發債都有很高的積極性，但是，如果沒有一個科學合理的體制安排，地方政府發債的欲望恐怕沒有止境，在本屆政府發債下一屆政府償還，或者下級政府發債上級政府償還的情況下，無論是什么債，發行者都不會有避險的動機。

中央和地方其實是委托代理關系。地方縣鄉財政的困境是因為委托代理的鏈條過長造成的。作為代理人，地方政府不會考慮風險；假如放開地方政府發債，會讓地方政府缺乏防火墻。不僅擴大了風險，潛在的危機還在于使未來的政府財政承受巨大壓力，下一代百姓寅吃卯糧。

按照這個邏輯，地方政府是否需要為項目融資借債、借債的目的是否是追求“政績工程”，將直接涉及政府的職能如何定位問題。在中國現行行政體制下，也許地方政府從一開始就沒考慮如何來償還，類似的教訓很多。即使是發行市政收益債券，也不能保證有些地方政府不會把融來的資金用于蓋辦公大樓。