風生水起的“強縣擴權”，可能會在既有財政體制上遭遇“滑鐵盧”。
早在1992年，中國已有浙江、廣東、江蘇、河南省十多個省份啟動了省管縣改革。今年2月1日，中央發布的“一號文件”規定：2009年，要“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制穩步推進”。
作為中國未來行政體制改革的大方向，“強縣擴權”從多年來的試點，到現在以法規形式的穩步推進，似乎水到渠成。但既有財政體制中財權與事權的悖離，以及相關職能部門縱橫交錯的慣性，可能使其“胎死腹中”。事實上，推行“省管縣”的“強縣擴權”體制，從根本上有利于減少財政層級、實現財政體制的“扁平化”，這同時也必須要求既有財政體制作相應的變革。
職能部門干擾“強縣擴權”
中國政府的各個職能部門，在縱向上，有的是“垂直領導關系”，如海關、國稅、國家安全等；有的是“雙重領導關系”，如審計；更多的是“指導關系”。近些年，省以下、特別是縣以下的較具權力和資源的部門，有不少都被上收了。即便是那些名義上只是上下指導關系的部門，也由于資源依賴關系，受到縱向上越來越多的影響和控制。中國財政預算是將各個專項資金按照職能部門的分工不同分配到中央各個部委，再由各個部委向省里的相關部門下發，省里再向市里下發，市里再向縣里下發等。
在這種財政轉移支付安排中，不論是“省管縣”還是“市管鎮”，最后的資金必然是落入縣或鎮一級的相關部門手里。如農口投資，都是投到一個縣域范圍內，但林業部門管林業投資，農業部門管農業投資，水利部門管水利投資。
而這些部門利益和條塊分割十分嚴重，必然影響到資金的最后使用。目前，中國的市場經濟還不規范、不成熟，計劃經濟體制殘余造成的部門分割仍然程度不同地存在，更有甚者，一些部門熱衷于利用行政乃至立法手段擴充尋租空間和勢力范圍，造成新的部門分割問題。這種情況下，某些部門依托于各種補貼資金支配權、行政審批權、處罰權等這些公共權力，甚至自我設權，巧立名目地為本部門的團體謀求利益最大化。
如果追求政府的各種優惠或資源成為許多部門或市場主體的重要目標，而政府部門控制的資源投放又是所謂“專項性”的，決策具有很強的隨意性，嚴重的設租和尋租行為都將不可避免。
以農業為例，這些年來，城市改革中的“條塊分割”初步得到解決，農村改革中“條塊分割”似乎還在加劇。涉農部門各自為政的現象比較突出。部門利益不斷膨脹，假以支農惠農的名義擴張預算、編制、級別、職權，更有甚者，通過立法及其他政策性文件強奸民意，設立各種審批權限和資金渠道。
“各個部門、各條線，根子都在上面，每條線是越來越強化，但是強化的是權力而非服務，是向上加強而非向下加強；相互之間更是摩擦不斷，下面就是擰不成一股繩?！闭憬鸢彩懈笔虚L陳林2月11日對《投資者報》說。
中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍對此有也類似的說法，他在《WTO與財政支農》中認為，“所謂歷年財政用于農業的開支或支農資金，實際上主要是部門開支，農業各部門如水、電、供銷、糧食、農業技術等相關部門，其實是部門在財政的盤子里分配的所謂支農資金。實際上是部門在分配財政資金、在養人，而沒有真正用于支農；有些投入可能轉化為鄉村債務和農民負擔?！?/FONT>
如果根據“一號文件”，將“省管縣”或“市管鎮”的財政體制推向深入，這只是從橫向的層面上減少了行政層級，但從縱向上，仍受到從中央到地方的各級職能部門的制約。而且這一矛盾已經上升為縣域經濟發展的主要矛盾。
地方各職能部門與中央各部委之間千絲萬縷的聯系，更使這一問題牽一發而動全身，長期以來已經形成了尾大不掉的既得利益集團。從這個角度出發，“要強縣擴權”還必須從縱向上改革財政體制，其中最重要的就是重新劃分財權。
重分財政蛋糕
前幾年，浙江、湖北等省又推出了“強鎮擴權”，賦予某些中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。但不論是“強縣擴權”還是“強鎮擴權”，在事權下放的同時，相應的也應該進行財權下放，以達到“事權和財權相匹配”的目的。即使“財權”不下放，至少“財力”也應該適當下放。否則，“財權上移，事權下移”，本身就背離了“省管縣”或“市管鎮”財政體制改革的目的和宗旨。
但要做到“財權”或者“財力”下移，其實并不容易。政府部門橫向利益上的層級之爭，往往以犧牲基層財政利益為結果。
浙江樂清市柳州鎮的情況就很能說明問題。柳州鎮是浙江第四強鎮、溫州第一強鎮，2007年成為“強鎮擴權”的試點鎮，當年其財政總收入達到10.87億元，但中央、省、市拿走90%多，留給柳州的只有8.74%，9500萬元，其中教師工資就要4200萬元，捉襟見肘的鎮級財政根本無力負擔大量公共建設，使城市公共基礎設施建設和各項社會事業發展都遠遠落后于經濟發展。
今年，樂清市政府已同意堅持事權和財權相匹配的原則，進一步明確市鎮兩級政府的財政收入劃分，重新核準鎮財政年度支出基數，以此劃分鎮財政收入的稅種和費種，并同意適當增加財政能夠參與分成的稅收種類，適當提高鎮財政的分成比例，提高土地出讓金的返還比例，安排一定數量的土地出讓指標給鎮政府。也將增撥鎮機關公務員和事業人員、大集體職工的人頭經費。
按照樂清市政府的決定，“財權”和“財力”都進行了部分的下放，柳州鎮的責權基本相匹配，相信財政上不會陷于“無錢辦事”的窘境。
在“省管縣”和“市管鎮”的過程中，各地區都或多或少存在類似的問題，但最后能做到將財政蛋糕重新分配，實現“財權”和“事權”相匹配的為數并不多，一個重要原因就在于受到既有財政體制的牽制。
財政扁平化需要合力
“財政體制”改革的目標是要從根本上擯棄這些條塊分割和部門利益，實現資源在各個市場主體之間的優化配置，加強政府調控宏觀經濟的能力。如果沒有革除這些財政體制內的阻力，那么“省管縣”或者“市管鎮”的試點改革只是一個形式上的“扁平化”，財政層級的減少可能成為一個噱頭。
財政部財政科學研究所所長賈康表示，財政的扁平化就是力求實現省以下財政層級的減少?！笆」芸h”是將原來的五級財政變為四級財政，再通過鄉財縣管，進一步將四級財政轉變為三級財政，這必然成為減少財政層級的切入點。
他認為，財政改革在現階段已不可能單兵推進，解決好省以下體制問題，化解基層財政困境，在治本層次上離不開與“三農”問題密切相關的一些重大配套改革事項，其中核心的、實質的問題是，如何按市場經濟導向考慮基層政府范圍內和農村區域生產要素流動的制度安排。
這必須涉及農村土地使用權的流轉制度、資金的流動融通制度、與市場化資源配置機制相適應的農業與農村區域稅制建設、人口的流動制度，以及與建立統一市場、推進工業化和城鎮化相呼應的農村區域社會保障制度建設等多方面的改革。只有在正確解決“三農”問題，才能真正推進分稅分級財政改革，走活基層財政這步棋。
但要真正實現“扁平化”還需要從中央到地方各部門、各層級的支持與合作，僅僅靠某一個或幾個部門來推動，或僅在某一區域、試點內實行，很難看到成效。
