中國大陸行政法學，于20世紀70年代末、80年代初復興的時候，就有學者思索“行政法理論基礎問題”，[1]并著文立說、各抒主張。此后，關于該主題的研究，綿延至今，從未斷歇。尤其是，上世紀90年代初，北京大學羅豪才教授力推“平衡論”學說，猶如巨石激起千層浪，支持者、異議者競相發表觀點，更使行政法理論基礎的探討蔚為大觀。二十余年如白駒過隙，驀然回首，恍惚有一條若隱若現的河溪盤絡其間。本文擬溯流而上，觀其脈絡，探其意義，或可為管窺其未來走向貢獻綿薄之力。[2]

一、開拓疆域：命題與綱領

1、為人民服務論：開辟

1983年，最早就“行政法理論基礎”這一命題公開發表專門論述的，當屬應松年、方彥、朱維究教授合著《行政法學理論基礎問題初探》一文。[3]如同任何寫作都受其所處時代的觀念、話語和知識狀況之掣肘一樣，此文也明顯烙上了行政法學乃至法學復興之初的歲月印記。傳統的法律階級論話語充斥其間，關于國外行政法學的知識因剛剛開始積累而略顯簡單，當時學術界并不十分嚴格的學術引證要求也影響了此文，使后人在閱讀時很難追索此文的知識淵源。然而，若能設身處地理解并忽略這些印記，那么，從此文的字里行間，完全可以領略其在率先提出命題、建構研究進路和框架、確立學說綱領方面的諸多閃亮之處。

首先，此文是以整體觀、類型論、歷史學的進路，來對待行政法理論基礎在行政法學體系中的地位與角色的。在開篇，此文即宣告：

在行政法學研究中，行政法學的理論基礎問題是很重要的課題之一。它不僅反映了不同類型行政法學的階級本質和形成過程的具體歷史特點，而且直接影響行政法學的體系結構、主要觀點以及整個行政法學的研究和發展方向。

寥寥數語，卻道出了行政法理論基礎研究不可或缺的三個關鍵命題：1、行政法理論基礎對整個行政法學體系結構、主要觀點和發展方向具有重大影響力；2、行政法理論基礎與不同類型的行政法學有著密切的勾連；3、行政法理論基礎是具有歷史性的，應在歷史的維度上予以考察。

此文令人遺憾地未就這種內涵三個命題的進路本身，進行系統的合理化論證和闡述。但是，它沿循這條道路，概括了源于法國行政法的“公共權力說”和“公務說”，并把英國行政法強調控制行政權力的特點提煉為“控權說”概念。隱約之間，已然完成對兩種類型的行政法理論基礎之確立，即便是簡單的、粗線條的。在此基礎上，它才試著建構屬于另一類型的“我國社會主義行政法學的理論基礎”。

其次，此文并未給其建構的學說以明確的冠名，后來的學者根據其基本觀點而稱之為“為人民服務論”。[4]這一學說的綱領性主張是：1、社會主義國家行政機關行使行政權的目的是為人民服務；對行政機關的多渠道監督體系不是為了控制權力，而是為了行政機關能更全面、徹底地為人民服務；行政機關制定和執行行政管理法規是國家行政機關為人民服務的重要方法；2、為人民服務的基本內容包括兩方面：一是保證人民充分行使民主權利；二是提高物質文明和精神文明，最大限度滿足人民不斷增長的物質和文化需要；3、社會主義行政法學新體系的建立，應當把反映行政機關為人民服務廣度與深度的行政法學分論放在重要地位，應當在行政法學總論中從為人民服務的角度出發，去論述行政機關和工作人員、去研究人民群眾參加行政管理、去探討行政機關的行為怎樣為人民服務得更好；等等。[5]

可見，這是一個在行政機關（行政權）和人民（主權者）的關系維度上展開的對行政法的整體觀察。它有著兩個特點：其一，由于受法律階級論的影響甚深，在這個維度上建立的行政法理論基礎之類型，以是否突出為人民服務為標準，把資產階級國家行政法和社會主義國家行政法劃為兩個大的陣營，從而努力闡發我國行政法理論基礎的為人民服務論；其二，早期行政法學與政治學、行政學共享同樣或類似方法和話語的特點，也影響到為人民服務論的提出。它以人民是主權者、行政機關為人民服務、向人民負責為基本要義，來框定行政機關和人民的關系。這樣的研究進路著眼于作為抽象整體的、作為主權者的人民，從而遮蓋了具體的、個別的、處于公民角色的人和組織同行政機關之間的關系。而且，法學引以為體現其獨立性的話語——“權利義務關系”，也未在其中得到充分的運用。

2、人民政府論：跟進

為人民服務論在當時未獲普遍認可，[6]但它對行政法理論基礎的整體觀的、類型論的、歷史學的進路，得到此后本主題研究的延承。楊海坤教授于1989年的文章《論我國行政法學的理論基礎》中，在整體觀的進路上繼續前行。該文意識到行政法作為部門法的法律性質，指出行政法是“規定政府可以行使的權力，確定政府行使這些權力的原則，確立政府與其他行政法律關系主體之間的權利義務關系等”，所以，“研究政府權力的制度化、法律化成為行政法學的基本課題?！痹诖嘶A上，該文詳盡地闡述了“政府由人民產生，政府由人民控制，政府為人民服務，政府對人民負責，政府與公民之間關系逐步實現平等化”五個原理，并認為它們有機聯系地構成了我國行政法理論基礎。[7]

此論雖然后來被認為是“政府法治論”的萌芽，[8]但由于其未在當時給自身命名，而立論的五個原理又都圍繞在政府與人民之間的關系之上，故有人稱之為“人民政府論”。[9]其實，就最初的行文而言，似乎作者更傾向于將其理論定名為“馬克思主義政府理論”：

馬克思主義是我國社會主義法學的理論基礎，馬克思主義的政府理論應該是我國行政法學的理論基礎?！挥腥?、深刻地把握馬克思主義政府理論，并在我國社會主義初級階段條件下正確地運用，才能使我國行政法體系成為科學的完整的體系……[10]

無論給該論以怎樣的名目，管中窺豹，當時頗具特色的法律階級論，對行政法理論基礎的探討影響甚深，人民政府論也與為人民服務論一樣，未完全從中跳躍出來?；蛟S，也正因為如此：第一，它只是簡單表明馬克思主義政府理論在“批判繼承人類思想史中的進步的政府理論基礎上結合無產階級革命實踐總結出來的”，而沒有在類型論、歷史學的進路上進一步挖掘與其對應的行政法理論基礎類型是什么；第二，它仍然在政府與人民之間的關系維度上闡述其綱領性主張，與為人民服務論的著眼點、聚焦點如出一轍，只是較之更為全面地、分層次整理了這種關系。

3、早期平衡論：突破

擺脫法律階級論的話語，擺脫“主權者人民”的視角，運用現代行政法學知識和話語，保持整體觀且在類型論和歷史學進路上實現重大突破的，是羅豪才教授、袁曙宏博士、李文棟碩士于1993年發表的《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方的權利義務平衡》一文。[11]這也就是以后蔚然興起的“平衡論”的開山之作。

應當提及的是，早在八十年代中期，姜明安教授就在其《行政法學》專著中，從對行政法的目的和作用闡釋的角度，將行政法的理論學說歸納為三個流派：“政府管理法”學派、“控制政府法”學派、“二者兼顧論”學派：

有的學者只承認行政法的積極目的和作用，故認為行政法就是“政府管理法”；有的學者只承認行政法的消極目的和作用，故認為行政法就是“控制政府法”；大多數學者則是從積極和消極兩個方面的目的和作用來看待和研究行政法，認為行政法既是關于行政權的行使又是關于其權力行使的監督的法律。持第一說者如蘇聯學者科托克，他在《蘇聯行政法概論》中說：“蘇維埃行政法是規定國家機關和命令活動的社會主義法律的一個部門”。持第二說者如美國學者弗雷銀德，他在《行政法判例》一書中說：“行政法——這是監督行政機關的法律，而不是建立行政機關的法律”。持第三說者如英國學者內吉梯、特賴斯，他們在《英國和大陸的行政法制度》一書中把今天流行的行政法定義歸結為：“行政法是關于行政權的行使和控制的法律”。[12]

姜明安教授所作的三種學術流派劃分，主要標準是各派學者有關行政法對行政權的作用的核心觀點，而沒有在各派核心觀點基礎上對各派的相應理論進行較為系統的整理，也沒有直接以行政法上行政主體與行政相對方之間權利義務關系為考察對象。但是，姜明安教授的努力，反映出其在類型論的路徑上，已經實現了不同于為人民服務論的突破。更為重要的是，這些學術流派的歸納，對早期平衡論的形成無疑有一定的影響或啟示作用；而“二者兼顧論”可謂是平衡論的原始形態。

前述羅豪才教授等三位學者的文章顯然是在法學發展10多年之后，對體現法學和行政法學獨立性的話語有了自覺的認識和運用，明白地意識到法學乃“權利義務之學”，“在行政法上，行政權與公民權是一對相互關聯的范疇”，“行政權與公民權的關系是行政法的核心”。[13]此文所確立的平衡論就是圍繞著“行政機關與相對一方權利義務關系”這一核心概念展開的。以這個概念為基石，早期平衡論在其上面建構了兩個較為宏觀的辯證圖景。

一是辯證的行政法歷史發展圖景。該文指出，古代行政法強調行政機關管理、不重視相對方權利，其理論基礎是“管理論”。近代行政法則強調保障相對方權利、盡可能限制行政機關管理，其理論基礎是“控權論”。而現代行政法在本質上是追求行政機關與相對方權利義務總體平衡，其理論基礎應是平衡論。這就在觀念上凝練出一條在世界范圍內行政法演繹的線索，即行政法的歷史是行政機關與相對一方權利義務從不平衡到平衡的過程。

二是辯證的現代行政法權利義務關系結構圖景。該文認為，在現代行政法體系之中，行政機關與相對一方在法律地位上是平等的，但是，行政機關與相對一方的權利義務關系，特定地或局部地看，總是存在著不對等和不平衡。例如，在行政實體法律關系中，行政機關總是居于主導地位；而在行政訴訟法律關系中，相對一方居于優越地位。但是，這些不對等和不平衡恰恰實現了二者總體上的平衡。并且，現代西方和我國行政法都發展出一些法律手段來保障平衡的實現，包括：在立法內容上實現行政機關與相對一方權利義務的公平分配；在執法程序中摻入民主與公正因素從而能更好地兼顧民主與效率；通過行政合同、行政指導等淡化行政權力手段；以及確立既保障公民權又監督和維護行政權的行政訴訟。

當然，平衡論并非純粹的思辨之學，其興起的背景中有一個制度構建的因素是不得不提及的。這就是在起草制定《行政訴訟法》時期學術界曾經引發的一場“控權”還是“保權”的爭論，以及《行政訴訟法》最終明確的立法宗旨：

20世紀80年代中期以后，為制定行政訴訟法作理論準備，我國行政法學界曾圍繞行政法與行政權的關系、行政法的性質和功能、行政法的基本原則等問題，展開一場關于行政法要“控權”、“保權”，還是“既要保權又要控權”的爭論。我國1989年制定的《行政訴訟法》規定了“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”的立法宗旨，與這一階段理論爭論有密切的關聯。[14]

平衡論的提出，在相當程度上就是對曾經的這場爭論以及制度實踐的積極反思和抽象整理。

4、公共權力論、服務論：爭鳴
早期平衡論也只是處于提出綱領性主張的階段，其建構的兩個圖景也還是簡約的、甚至是有待修正的。但是，它畢竟實現了上文提及的突破，不僅為其日后的發展搭建了基本框架，也為本主題研究提供了更為寬廣的視野與刺激。與早期平衡論同時尋求突破的、并明顯針對平衡論的刺激而予以回應的，還有武步云教授提出的“公共權力論”和陳泉生教授倡議的“服務論”。

在諸多的論者之中，武步云教授率先思考了“具備哪些條件才能構成行政法理論基礎”這一問題。他認為，行政法理論基礎必須：1、能夠正確地解釋行政法的本質、功能、價值；2、是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學的基本范疇、原理、體系賴以建立的基礎；3、能夠揭示行政法產生、發展的客觀規律。按此標準，他批評平衡論并不具備這些要件。因為，說政府和公民之間的權利義務的平衡，是行政法產生的原因，或用以解釋行政法的本質、功能、價值、體系及其發展規律，似乎是有難度的。同時，權利義務的平衡是法律上的權利義務的一個普遍性特點，這里的“平衡”實質上是指權利義務的對應性，而且僅僅是在具體的法律關系中表現出來的。相反，在行政關系中，政府和公民之間的權利義務關系在總體上恰恰是以不平等為特征的，從根源上講，政府的權力正是人民賦予它的，在總體上也很難說是平衡的；……如果說權利義務的平衡是行政法的理論基礎，那么它同時也是如民法等其他法的理論基礎，這樣它也就不成其為某一種法的理論基礎了。

在批評的基礎上，武步云教授主張公共權力論作為行政法的理論基礎。在他看來，首先，行政權力作為一種公共權力，是人民的、社會的權力，但又凌駕于人民大眾之上、社會之上。這就構成了公共權力的、自然也是行政權力的根本矛盾。這種矛盾性內在地要求有與之相適應的法律（行政法）予以規定和調整，從而可以解釋行政法生成的原因。其次，行政法體系的建構離不開行政權力的結構及其行使過程。行政權由主體、手段（行政行為）和作用對象（包括后果）三大部分組成，行政法體系也就相應地由關于行政主體的、關于行政行為及其方式、程序的和關于行政行為后果的法律規范組成。再者，在歷史的維度上，行政法發展變化的直接政治基礎，是行政權力的發展變化。對應地，也歷史性地演繹了“君權神授論”、“分權制衡論”和“控權論”等不同形式和內容的公共權力論。[15]

細究公共權力論的綱領性主張，暫且不論其對平衡論的批評是否切中肯綮，在總體上，它既繼承了本主題研究的整體觀、歷史學進路，又像平衡論一樣突破了傳統的觀念和話語，凸顯了獨具行政法學特色的觀念和話語。然而，與之前的各論所不同的是，它似乎力求建構一種統一的、可適用于不同國家、地區以及不同歷史階段的行政法理論基礎。無論行政法在不同場域或不同時間有怎樣的差異，皆可落足于統一的公共權力論之上。這種努力的結果，偏離了本主題研究最早形成的類型論進路。在公共權力論的視野中，行政法理論基礎不再有不同的類型；那種通過類型之間的比較、來獲致對不同場域或不同時間行政法特性之認識的意義，也就基本喪失了。

與為人民服務論不同，陳泉生教授倡議的服務論，是繼平衡論實現突破后的又一探索，故也基本上不見法律階級論話語和“主權者人民”視角的影子和印記，行政法學發展后的知識成就在其中得以充分展現。[16]與公共權力論的區別之處在于，它無意嘗試一種統一的行政法理論基礎，而是希望建構與當今行政法發展新趨勢相匹配的學說。更為突出的是，它認為法國的“公共權力說”和“公務說”、英國的“控權說”、美國的“正當程序說”以及前蘇聯的“管理論”，甚至羅豪才教授提出的“平衡論”，都未脫離“保權說”和“控權說”的框格。

“平衡論”立意固然佳美，將行政法作為政府與公民關系的平衡器，但它仍未跳出行政法的功能僅在于“保權”還是“控權”抑或“既保權又控權”的格局。

于是，服務論力求完成的創新，在于打破“行政權力與公民權利關系”的窠臼，將現代國家服務行政的特點以及現代行政法民主、法治、福利的本質，都納入其學說體系之中。服務論的基本主張就是，國家行政已由往昔的秩序行政向如今的服務行政轉變，行政法的主要內容也就發生了重大變革：偏重于服務與授益；強調行政的積極性；加重行政的民主色彩；廣泛采用非權力方法。服務論還認為：要求國家更多承擔起對公眾福利的責任，與現代團體主義法理思潮一致；要求國家行政由消極的依法行政向積極的社會行政轉化，符合社會本位的法律觀；要求政府扮演“服務者”的角色，也順應了現代行政法民主化的趨勢。[17]一言以蔽之，陳泉生教授的服務論立足于現代行政及行政法之特性，有著明顯的歷史觀，且不滿足于在行政權與公民權的關系維度上糾纏，試圖尋求更新的突破。只是，盡管服務行政在現代國家行政中的角色、地位和作用日益增強，但將全部行政皆視為服務行政，似乎也有以偏概全之嫌。相比同時期的平衡論，服務論也未表現出有意在類型論進路上探究與之對應的理論類型。

綜上，自20世紀80年代初至90年代中期，本主題研究尚處開疆拓土的階段。學界論著甚少，既有的論說也多為核心概念、基本命題和綱領性主張的提出，系統化的論證尚未充分鋪開。而且，在科學冒險過程中，基于局部、有限的知識而必要的想象，也使得各學說在行政法的歷史敘事方面存在不少可理解的錯誤。然而，疆域既開、基本進路已定，更為成熟的理論探索也就是一個時間的問題。

二、漸臻成熟：系統化論證

上世紀90年代中后期直至本世紀初，是本主題研究進入系統化論證的階段。開創時期確立的整體觀、類型論和歷史學的進路，在行政法理論基礎的疆域上不斷延伸，沿路持續地收獲成果。平衡論、新控權論、政府法治論、公共利益本位論、新服務論等，都在致力于完善自己的學說，強化理論的解釋性、規范性和邏輯自洽性。其中，尤以平衡論為典型。[18]

本文擬在這一部分以平衡論為例，說明對本主題的一種系統化論證的努力，而將同樣尋求系統化的其他努力，放在下一部分予以評說。當然，這不僅僅出于篇章結構合理性之考慮，更是筆者本身的偏好使然。不過，無論敘事者如何盡力保持中立的立場和態度，歷史敘事一直以來就難免敘事者偏好或多或少的影響。甚至，由于平衡論支持者眾多，對該理論的陳說也不盡一致，此處對平衡論的梳理也難免在不同的陳說之中選擇筆者所偏好的。

1、方法論的反思性建構

如上所述，自為人民服務論暗暗指向整體觀、類型論和歷史學的進路或方法（approaches）以來，本主題研究基本上是在這些進路或方法上的延伸。只是，在疆域開拓之初，為人民服務論、人民政府論仍然受傳統社會主義法律觀的影響，從而在類型論上隱約有資本主義和社會主義的陣營劃分。平衡論突破了這一類型劃分，建立了與其自身對應的兩種理論模式：管理論和控權論。實現創新之后，平衡論的倡導者和支持者皆在進一步詳細闡述和完善其主張。其中，最為重要的是對方法論的反思性建構。[19]

平衡論的發展是一個連續的過程，若一定要進行階段劃分的話，那么，前期的它側重于規范性研究，后期的它則偏向于闡述平衡論的實證基礎。與之對應，前期的它在方法論上經歷了一個從不自覺到自我覺醒、自我檢視、自我界定的過程，后期的它則在這樣的覺醒和對規范性研究的反思基礎上，一開始即注意運用相關學科的理論工具，努力證成平衡論的實證基礎。

作為規范性理論的平衡論，主要完成的理論任務有兩個：一是揭示歷史上曾經存在的與之對立的兩個觀念或理論模式——管理論和控權論；二是闡發現代行政法的理論模式為什么應該是平衡論。為此，它主要運用了本質探索、矛盾分析、歷史觀察、類型建構與整體認知的方法。對于這些方法，最為關鍵的是理解其真正的意義所在，否則，極易造成對平衡論的誤解。擇要言之：（1）本質探索并不是要確立對不同類型行政法本質的唯一正確、權威和排他的判斷，而是要提供更有利于認識經驗世界中不同類型行政法的理性工具；（2）矛盾分析不是簡單地進行矛盾論的演繹，而是展示不同類型行政法現象中行政機關與相對方權利義務關系在對立統一方面的具體特性；（3）歷史觀察不是為了還原行政法在各國、各地區的全部歷史，而是按照歷史學不可避免的選擇史料、解釋史料的方法，建構歷史上行政法的類型并探究其意義；（4）類型建構不是純粹進行主觀想象，虛構一種經驗世界中并不存在的現象，而是運用韋伯式理想類型（Weberian ideal type）的方法，在“彌漫的、無聯系的，或多或少存在、偶爾又不存在的具體的個別的現象”基礎上，進行高度抽象綜合后形成具有內在邏輯一致性的概念模型；（5）整體認知不是要將研究焦點聚集于個別的、具體的行政法問題之解決上，而是要在關注行政法各現象或各部分之間相互關系的基礎上，得到對行政法整體性質的認識，進而在更多或更深的意義上去理解具體現象或部分。[20]作為規范性理論的平衡論，不僅在這一方法論的自我覺醒、自我界定過程中，反省并修正了以往一些較為草率、粗略的觀點，[21]更是讓其主要主張的合理性、有效性得到了更為可靠的范圍和哲學基礎。

自1999年開始，平衡論者已經明確意識到發展實證平衡論的任務的重要性，以及完成該任務所需要的方法論工具。

平衡理論目前作為一種規范理論還必須發展出一種實證基礎，旨在操作層面上使“行政權與公民權應當平衡”這一規范性問題轉換成“行政權與公民權可以平衡”這一實證性問題。當學術研究深入到人類的行為動機和機制設置中種種復雜關系的時候，平衡理論正面臨著一種現實的挑戰：擔負著制度的創新和執行任務的立法機關、行政機關和司法機關并非是抽象的實體，這些機關都由一個個具體的個人組成，他們都是有普通公民一樣的能力、愿望、需要、偏好和弱點，能否設置一套有效的激勵和約束機制使這些機關和官員愿意，并且事實上不得不遵守“平衡”規則便成了唯一值得關注的問題。這里涉及一個關于必須將制度的設計者也置于制度設計框架里考慮的實證問題，博弈理論、公共選擇理論和機制設置理論業已為這一重要而復雜的問題提供了建設性的解釋和工具模式。[22]

理論任務要從論證“應當平衡”轉向論證“如何平衡”，正是在這一意識的指引下，實證平衡論的演進與其對相關理論工具的自覺運用是同步展開的。它嘗試利用制約、激勵機制理論，使規范平衡論所主張的行政主體－相對方權利義務結構性平衡，可以通過復雜的行政法制約、激勵機制設計來實現；[23]嘗試利用博弈理論，表明“行政法均衡化，乃是以統一的理性人假定為前提，借助行政法博弈這種實現、實踐行政法結構性均衡的行政法方法在整個行政法運作過程的普遍適用來實現的”，提出以博弈理論分析行政法的各種過程（包括行政過程、行政復議過程、司法審查過程等）、方能找到正當博弈及其均衡的主張；[24]甚至，在更為廣闊的意義上，嘗試引入公共選擇理論，構建統一的行政法學實證理論，從而為平衡論在實證理論維度上的發展提供依據。[25]

實證平衡論的這些努力，被認為是實現了平衡論研究進路或方法的三個重大變向：（1）從側重于規范分析到側重于實證研究，力圖完成規范研究與實證研究的統一；（2）從側重于橫向比較到側重于縱向研究，即從通過反省管理論、控權論這兩個對立的理論類型來建構自身，轉向打造平衡論合理的內在邏輯結構，理順各大理論板塊以及各種理論細節之間的邏輯關系；（3）從側重于內部視角到側重于外部視角，即從早先的在行政法制度和理論內部進行論證的視角，轉變成廣泛引進其他學科知識來為行政法大廈提供基礎的外部視角。[26]其實，方法論上最重要的衍變，還是上述第一個變向。正是發展實證平衡論的需要，才會出現如何豐富實證平衡論的內容以及如何銜接實證平衡論與規范平衡論之間的關系問題，才會出現如何引借在實證研究方面更具成效的社會學、經濟學等學科知識、為實證平衡論提供知識資源的問題。

2、對立理論模式圖景的清晰化
在方法論的反思性建構過程中，平衡論者早先提出的對立理論模式——管理論、控權論和平衡論——的圖景也愈加清晰了。盡管不同的平衡論者對這三種理論模式的具體闡述是不盡一致的，但是，既然這些理論模式是韋伯意義上的理想類型，是現實中存在的、若干相互之間有著或多或少聯系的具體觀念抽象整合而成的概念模型，那么，論者在非核心的、具體觀念上的分歧，并不影響它們的成立。而且，由于平衡論者為打造這三種理論模式付出了專門的努力、進行了專項的研究，對立理論模式的圖景，也就不像早期平衡論所提的那樣，僅僅是一張寥寥數筆勾勒的草圖了，而是經過精心繪制的了。

在這種精心繪制之下，三種理論模式不再如平衡論者早期想像的那樣，不再呈現為在世界范圍內的“管理論－控權論－平衡論”的單線進化圖景。實際上，在管理論、控權論和平衡論的背后，潛藏著三種對待政府、對待集中管理/管制、對待人類建構理性[27]的基本態度：樂觀、懷疑和中庸。這三種基本態度，在一定的地域和時間，同一定的政治經濟體系、發展任務、文化傳統和政府治理制度及學說相結合，就會產生出形色各異、具有特定內涵與意義的行政法基本理論。盡管一種基本態度之上可能產生多種不同形態的行政法基本理論，盡管這些行政法基本理論于細節之處有所差異，但它們在基本主張方面的相同或相似，使它們得以歸攏在作為理想類型而存在的一種行政法理論模式之下。正是因為這樣，三種基本態度和三種行政法理論模式，可能在不同國家或地區出現過，也可能在同一國家或地區的不同歷史階段出現過，甚至可能在同一國家或地區的同一歷史階段出現過（當然，此時會存在哪一種理論模式更占上風、更具主導地位的問題）。亦即，并不存在一個具有簡單普適性的進化規律。

不過，否認“管理論－控權論－平衡論”的單線進化模式，并不意味著否認平衡論在當下的主導地位。對政府、集中管理/管制和建構理性，過分樂觀和過分懷疑都是不足取的態度。一個中庸的態度反而是更具說服力的。當然，中庸的態度必須與關注細節結合起來，否則，就會流于空泛、無意義、大而無當的套話空話。規范平衡論沒有陷落于套話空話之中，而是以上述三種基本態度為根基，整理了對以下行政法諸問題的不同立場和取向，從而清晰地確立了三種行政法基本理論模式。這些問題包括：行政法的調整對象、作用以及總體價值導向；行政以及行政自由裁量權的地位和作用；行政法治原則；行政程序法的地位、目標和功能；行政法上的法律責任體系；針對行政侵權的權利救濟措施和途徑；等等。進一步，規范平衡論梳理和分析了前蘇聯行政法理論、古典自由主義時期英美行政法觀念以及它們各自的歷史背景，從而發掘了管理論和控權論的典型樣式。[28]

3、現代行政法整體素描的成型

一切歷史都是當代史。行政法理論基礎的歷史學使命，即發掘和建構歷史上的對立理論模式，實是當代學者為認識和理解當下行政法而進行的一種時間維度上的比較。它即便描述、梳理以及歸整歷史，最終目的仍然是為現代行政法號脈。因此，對現代行政法的整體素描，是行政法理論基礎各說發展的重中之重，平衡論自然不例外。

前文已述，平衡論早先對現代行政法的整體素描，還只是勾勒了一幅“通過局部不平衡達致總體平衡”的現代行政法權利義務關系的靜態結構圖，輔之以對現代行政法過程中實現這一權利義務關系平衡的多種手段的例舉。[29]這樣的勾勒雖然簡單，但它率先確立了一種行政法研究的“關系”視角，擯棄了管理論、控權論等學說的“權力”（行政權力）視角。憑藉“關系”視角，平衡論對行政法的觀察日益精進，終于在20世紀末期和21世紀之初，形成了一個內容更加完整、線條更加清晰、關系更加合理的現代行政法整體大觀圖。

同時，平衡論的立意是要面向復雜而又鮮活的現代行政過程事實?，F代行政法是對現代行政過程事實的因應之道，它同傳統行政法的傳承與變革關系，必須在這些事實之中獲得理解?，F代行政過程是在“行政國家”、“福利國家”、“管制國家”、“積極國家”等概念所描述的國家狀態下產生的。這樣的國家被寄托了許多積極的目的，盡管哈耶克、諾齊克等政治思想家都對此表示強烈的質疑和憂慮，[30]但迄今為止，沒有什么力量可以在整體上顛覆已經被賦予了更多積極目的的國家狀態。

正是在此背景之中，現代行政過程已經且正在發生如下一系列事實：（1）行政的目的不僅限于維持秩序，更包括促進經濟繁榮、改善人民生活、保障人權發展、預防并治理災害、保護自然、社會和人文資源、提升國家或民族的全球競爭力等等；（2）綜合復雜的積極行政目的，注定了行政的范圍幾乎覆蓋社會生活的方方面面，且在功能上大致有“秩序行政”、“給付行政”、“服務行政”、“福利行政”等；（3）行政機關的規模和人員也因此相當龐大，有些私人組織或非政府組織也因擔負某項公共行政任務而具有了行政機關的色彩（或稱“準政府組織”、“準行政機關”），在相當多的領域里還形成了公私合作治理的模式；（4）行政機關的職責和權能不止于執法，更包括制定規則的準立法和裁決糾紛的準司法，而且，行政機關的自由裁量空間非常寬泛；行政不再只有“命令－服從”模式，也有加強與行政相對人平等互動的“合意行政”模式，如合同、指導、建議、咨詢、協商、協調、和解等，甚至有時擔綱“自我革命”——即放松管制（deregulation）——以促進更有效社會治理的使命；（5）行政過程受到民主的壓力，通過各種形式吸納利害關系人或者公共力量參與其中，對行政決策產生影響，此即所謂的聽取利害關系人意見（hearing）和公共參與或公眾參與（public participation）；（6）行政的普遍而又積極的干預，也帶來較大的干預失當、干預失敗甚至官員腐敗的風險。

在平衡論的視野中，現代行政過程的如斯特征，筑就了現代行政法的相應品格：

（1）現代行政法的目的和價值取向，既不是片面地維護和促進行政權的高效運作，也不是片面地以追求市場、社會和個人自治為基點而一味約束與控制行政權。行政權是“放”還是“收”，或者“放”到何種程度、“收”到何種程度，端視具體情境中行政相比市場、社會或個人以及相比立法、司法的治理優勢或劣勢而定，任何執其一端的立場都不足??；

（2）現代行政法治原則并不苛守單一的、嚴格的、機械的形式法治原則，即通常所謂的“無法則無行政”。相反，對于現代行政不可避免地集規則制定、執行和裁決糾紛功能于一身，擁有廣闊行政自由裁量空間且在“命令－服從”模式外并存“合意行政”模式的事實，行政法治原則已經展現出針對不同情境中的行政適用不同原則的意義。例如，法律保留原則的絕對性與相對性，即并非所有行政皆需法律依據，在消極行政、侵害行政領域，仍然應當嚴格遵守“無法則無行政”，而在積極行政領域可以考慮“法無明文禁止，即可作為”。再如，行政法治原則在合法性原則（即法律優先原則、形式合法性原則）之外，可以考慮法律未規定或者未明確規定情境下的合理性原則、應急性原則。此外，在合法性、合理性和應急性原則體系的基礎上，為解決多樣化行政過程中出現的、形式合法性原則無法應對的問題，尊重人權原則、比例原則、信賴保護原則、正當程序原則、公正、公平和公開原則、效率原則等等，都在不斷地豐富行政法治原則體系的內容和意義；

（3）從法學的權利義務關系分析工具入手，現代行政法的調整對象涉及行政管理過程中發生的“行政關系”和監督行政過程中發生的“監督行政關系”，二者缺一不可、也不能偏于一端。行政法偏重于事后司法審查的傳統，已經兼顧面向事中的現代行政過程本身；行政法偏于追求命令式的、高效的行政管理的傳統，已經兼顧重視獨立、公正的且“多管齊下”的監督行政體系的建構。尤其是，當今多樣化的、原則性與靈活性相結合的、民主、公正與效率同步的行政過程，是被賦予積極目的的國家統治和政府治理所必需。這就注定了現代行政法對“行政關系”和“監督行政關系”的調整后形成的權利義務關系狀態，也都有類似特性的反映；

（4）現代行政法將氣象萬千的行政過程放在顯要位置，從而使得行政手段和行政程序成為關注的焦點?，F代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令－服從”的傳統行政過程之中，要求行政程序以“參與”為核心進行建構，從而搭起行政主體與行政相對方之間的溝通橋梁，使相對方從簡單的服從者身份中解放出來，成為對行政決策形成具有影響力的主體。與此同時，現代行政管理實踐中衍生出來的、在“命令－服從”模式以外形成的“合意行政”模式，更是讓現代行政法面臨如何承認行政合同、指導、建議、咨詢、協商、協調、和解等行政手段的合法性，以及如何對它們進行有效規范的問題與挑戰。形式各異的行政手段，又進一步促使現代行政法設計對應的、不拘一格的程序要求。盡管具體的行政程序要求是對應性的、多樣性的，但在功能上，都實現了行政相對方在現代行政過程中主體地位的隆升，行政主體與行政相對方更多地實現了“主體間性”。這種現象通過平衡論的“關系”視角，可敏銳地、充分地予以觀察和解讀；

（5）現代行政法的以上諸多特質，無論是價值和目標取向，還是基本法律原則、基本權利義務結構、多樣化的行政手段和程序法制等，若以經濟學的話語詮釋之，可以明顯發現其內在的同時對行政主體與行政相對方進行有效激勵和制約的機制。而且，行政相對方在現代行政法中地位的提升，已經使其更有可能以平等的博弈者身份，同行政主體就最大化各方利益的行政決策進行充分有序的討價還價，從而促成合意的均衡。行政法的平衡，呈現為一種利害相關人參與過程當中的、通過自己的行為來影響制度安排的、基于合意的、作為過程終結必然產品的平衡。簡言之，現代行政法圖景的另一種解讀是：在一個綜合、復雜而有效的激勵與制約機制之中，行政法主體皆可進入行政過程之中、表達各自利益訴求、進行平等博弈，從而促成“對策均衡”。在此意義上，現代行政法不僅僅是應當平衡，而且是可以平衡。[31]

三、百家爭鳴、百花齊放

盡管平衡論以其得天獨厚的持久學術合力，成為行政法理論基礎園林之中盛開的一枝奇葩，但這個園林的魅力絕不是因為平衡論的獨放異彩，而是因為各家學說的爭奇斗艷。與平衡論同時發展、也同樣在原有概念或理念基礎上進行系統化論證的，還有新控權論、政府法治論、公共利益本位論、新服務論等等。本文于此扼要概覽這一“百家爭鳴、百花齊放”的景象。

1、新控權論

其實，新控權論早在上世紀八十年代末期九十年代初期即已誕生，與早年的平衡論、公共權力論、服務論幾乎是同期的。只是，最初的論者，無論是明白無疑地主張和支持控權論的，還是持中立或反對意見、對控權論進行評價的，都未將其定名為“新控權論”，而是直呼其名為“控權論”。然而，此控權論并非平衡論者在英美行政法歷史經驗基礎上打造的“控權論”理想類型——即傳統控權論，[32]盡管它們在某些方面存在相通之處。

首先，新控權論并不諱言控權思想來源于西方國家行政法尤其是英美行政法，相反，認為既然是行政法的本質，當不因國家的不同而有差別：

有人可能會提出，強調行政法對行政權力的控制，這是西方國家行政法學家的提法。但我們認為，強調行政法對行政權的控制作用，實際上包含著對行政權力本質的認識，是對行政法與行政權之間關系的正確揭示。行政權力的性質不因國家不同而有差別，它都是社會秩序賴以維持的力量。因而在任何國家，行政權力都是強制他人服從的，行政法的存在并不是因為行政權要維護、保障，換言之，沒有行政法的維護和保障，行政權力仍然存在。它不因沒有行政法保障而減少，也不因有了行政法保障而增加。而行政法所以要存在的原因，恰恰是因為行政權力的存在或其運用有可能損害他人的利益，需要有行政法加以約束、控制，使其在法律劃定的界限、范圍內行使。[33]

其次，新控權論認為，權力本身可以使掌握者實現自己的意愿，無需其他人來提供保障，因此，行政法律規范對行政權力的規定，似乎是在提供保障，但實質上是對權力的確認?！靶姓顒泳烤故欠駪斚碛袡嗔?，應當享有多少權力，并不取決于法律規定，而主要取決于管理事實的需要。法律賦予行政權力不過是對行政活動事實需要的一種確認，是先有權力，后有法律?！盵34]這一認識與英美行政法學較少關注行政組織法、并不認為對行政組織授予權力的法律規范屬于行政法范疇的傳統理念，有著異曲同工之處。[35]
新控權論與平衡論提煉的傳統控權論理想類型的這些相通點，并不是二者可以混為一談的理據。畢竟，在本質上，新控權論并非一味以個人自由為基點來限制行政權：

強調行政法對行政權力的控制，并不意味著削弱或減少行政機關的權力，也不意味著不允許行政機關運用、行使權力。恰恰相反，對行政權力控制是建立在行政機關享有權力，并且行政機關應該享有充分的行政權力的基礎上的。只有行政機關享有權力，才談得上控制，行政機關享有充分的權力才談得上行政法的充分發展。[36]

正因為如此，當有學者正式提出“新控權理論”稱謂的時候，就不是一個簡單的名分問題，而是認識上的水到渠成。在他們看來，西方控權理論也有新的發展，出現了“積極控權說”，即行政法對政府行政的控制不是消極的、機械的，而是從有利社會的目標，給予積極的控制。我國行政機關，立法機關對控權理論容易產生排斥態度，是因為一說到“控權”就聯想到限制政府權力、削弱政府職能?！拔覀冎鲝埖目貦嗬碚摻^不是西方行政法學控權理論的簡單套用，而是適合我國改革開放需要，對實踐有指導的有中國特色的控權理論，我們可以稱之為‘新控權理論’”。[37]

同大部分學說一樣，新控權論也在不斷地發展其主張，不同的新控權論者也有不同的認識。例如，針對上引關于行政權不需要行政法保障的觀點，楊解君教授認為這是把“控權”與“保權”對立起來了。雖然“行政權的行使在公民面前是無所謂疲軟的”、是無所謂需要行政法保障的問題，但是，行政法仍然應維護行政權免受來自其他各種外在壓力的干擾。這包括：（1）保障各級行政機關在自己的法定權限范圍內有效行使權力，避免上級行政機關的不正當干預；（2）在黨政關系上防止“以黨代政”、“以黨干政”；（3）防止其他國家機關的不正當干預；（4）保障行政權的行使不受權重位高者及其他人治因素的干擾；（5）保障行政權不受公務員私利因素的影響。[38]

不過，姚銳敏教授進一步指出，面對行政相對人的行政權不需要保障的觀點也是不能成立的?！叭魏谓M織和公民都有可能成為行政相對人。在這些組織和公民當中，有一些是握有相當大權力的人，盡管在行政相對人的地位上他們手中的權力是不具有法律效力的，但事實上他們卻可以倚仗這些權力來對抗行政權，使行政權的運行受阻。在這種情況下，行政權顯然需要法律的保障?！逼鋵π驴貦嗾摰母匾暙I是，借鑒控制論的思想，對該理論中的“控制”一詞給予了嶄新的詮釋：

從控制的概念和機制分析的角度看，對行政權的控制既包括限制和制約，也包括保障和維護，是限制制約與保障維護的對立統一。作為一個科學概念，控制是指“為了‘改善’某個或某些對象的功能或發展，需要獲得并使用信息，以這種信息為基礎而選出的，加于該對象上的作用”。這個定義說明，控制從本質上講是施加于控制對象上的一種作用，這種作用不是惟一的和固定不變的，而是根據系統的預期目的以及系統的輸出值與預定目標值之間的誤差情況具體選擇確定的?！刂普搶刂聘拍畋举|的揭示對于我們正確地認識行政法的控權功能具有重要指導意義?！瓘目刂普摰挠^點看，行政法對行政權的控制作用不可能是單一的，而應該是綜合的。因為作為行政法的控制對象的行政權，其實際狀態及作用結果與國家和社會所預期的狀況之間的誤差往往會因時因地因人因事而不同?？偟闹v是兩種情況：過度和不足。減少這兩種誤差顯然需要不同的回輸值，需要選擇不同的作用方式和手段來進行調整。對于過度性誤差，可以通過加強對行政權的限制和制約來解決；對于不足性誤差，則應通過加強對行政權的維護和保障來解決。[39]

行政法對行政權的控制是綜合的，這一觀念在孫笑俠教授的《法律對行政的控制——現代行政法的法理闡釋》一書中得到了最為系統的論說。在此書中，“控權”被認為是首先需要加以澄清和準確理解的概念：

我們認為，“控權”不等于“限權”。實際上，相對于現代行政法而言，近代行政法不是“控權法”，而是“限權法”?！翱刂啤辈坏扔凇跋拗啤??！跋拗啤钡摹跋蕖本哂小白韪簟?、“指定范圍、限度”、“限定”的意思。而“控制”的“控”，具有“駕馭、支配”的意思。所謂“控權”是指法律對行政權力的駕馭、支配，它并不僅僅限制行政權力。限制是消極的，而控制是積極的?！跋迿唷笔侵笇π姓嗔M行消極限制，盡可能少地授予行政權力，即限制行政權力的范圍，這是近代以來自由主義時期行政法的特點。與其說近代行政法是“控權法”，毋寧說它是“限權法”。

……“控權論”所主張的“控權”并不排斥“管理論”中的“管理”或“保權”（保障行政權力效能）。真正的“控權論”既在價值取向上倡導行政法的控權功能，又在客觀實證上承認行政法的管理功能。但是又說明在“控權”與“管理”（“保權”）之間存在價值關系定位上的主次關系，“控權”是矛盾的主要方面，“保權”是矛盾的次要方面。[40]

在被如此闡釋的“控權”概念基礎上，孫笑俠教授指出，現代行政法控權方式出現多樣化趨勢，多種控制方式主要體現在七個方面：（1）法律制定階段實體控制——規則性控制；（2）行政行為階段的程序控制——過程性控制；（3）權利救濟階段的訴訟控制——補救性控制；（4）行政行為方式的溝通控制——自治性控制；（5）行政系統內部的專門控制——內部性控制；（6）合理性控制；（7）其他非正式控制。正因為如此，現代行政法理論基礎可稱為“綜合控權觀（論）”。[41]

此外，該書不僅在基本原理層面上論述了“控權觀念下的行政法淵源”、“控權功能的模式”、“控權制度的結構”以及“控權法的三大原則”，而且分設專章，從細節上進一步闡明了上述的多樣化控制的六個方面（其他非正式控制方面除外）。這樣的結構安排，充分展示了論者對“綜合控權論”的系統思考，故被稱為“當代中國一部控權論思想集大成”的著作。[42]在其影響之下，仍有論者試圖進一步演繹新控權論可能具有的內涵。例如，“控權”內涵三個密不可分的層次：賦權是控權的基礎和手段、保權是控權的限度和目的、限權是控權的“意思中心”和核心。[43]

2、政府法治論

政府法治論是從人民政府論演變而來的。1996年，楊海坤教授認為“人民政府論”稱謂并不能確切地概括其理論要旨，1989年的論述應該引伸到“政府與法的關系上，其實際含義是：政府由法律產生、政府依法律管理、政府由法律控制（支配）、政府行為負法律責任、政府與人民（公民）的法律關系逐步實現平等化”。在此意義上，該理論應該正式冠名為“政府法治論”。[44]盡管論者看似輕易地實現了一個轉換——從政府與人民的關系視角轉向政府與法的關系視角，然而，這絕對不是一個簡單的近義詞替換。這個轉換本身，為政府法治論發展成為一個獨立的行政法理論基礎學說提供了可能。

政府法治論進一步的、相對完整的闡發，是在楊海坤、章志遠于2004年合著的《中國行政法基本理論研究》一書中完成的。該書認為，在現代社會，行政法的一切問題都可以從“需要一個什么樣的政府”推演出來，而政府法治論的主要思想恰好系統地回答了這個追問。因為，該論的五個基本原理可對應地轉化為關于“民主型政府”、“有限型政府”、“治理型政府”、“責任型政府”和“平權型政府”的主張。而且，政府法治論有三個較為堅實的立論基礎：（1）人性基礎。該論對人性的基本假設既非絕對的惡也非絕對的善，故主張通過一系列制度和機制，引導、激勵政府從善，同時又抑制政府作惡；（2）法理基礎。具體包括：其一，權力以權利為基礎；其二，權力以維護權利作為其存在的目的；其三，權力的行使必須以權利為邊界；（3）憲政基礎。制約公共權力、保障公民權利是憲政的核心精神，政府法治論建立在對憲政精神的深刻理解和運用之上，是對憲政精神的極好注解。[45]

最近，楊海坤教授就政府法治論與其他行政法理論基礎學說，進行了一番簡要的比較，指出政府法治論的優勢在于：

（1）民主型政府是代表公共利益的政府，從而汲取了公共利益本位論中公共利益本位的思想，但是，平權型政府又意味著公共利益與個人利益具有同等重要性，意味著通過利益權衡來協調公共利益和個人利益的沖突，而不是簡單的以公共利益為本位；

（2）政府法治論主張的“政府由法律產生”、“政府由法律控制”，與控權論是不謀而合的，不過，政府法治論兼顧政府權力的有限與有效，在此意義上超越了嚴格的控權論，凸顯了政府的積極能動性；

（3）政府法治論的“政府依法律治理”包括了“政府依法律規制和政府依法律服務”兩層含義，管理不力、管理缺位同樣是該學說欲解決的政府治理弊病，就此而言，其與管理論的思想是一致的。然而，政府法治論強調法律之下的管理和規制、強調現代治理中管理和服務并重、強調權力的責任本質，從而超越了傳統的管理論；
（4）同樣，由于政府法治論理解的現代政府治理范疇蘊涵豐富的服務思想，與服務論有諸多相通之處。只是，政府法治論認為服務并不是現代行政的全部功能，政府在法律之下的規制和管理，同樣是現代行政重要而不可或缺的功能；

（5）政府法治論與平衡論的共通點是，平衡論主張的政府權力與公民權利的平衡、公益與私益的平衡，都必須通過政府與公民法律關系平等化得以實現。不過，平衡只是一種手段，政府權力與公民權利、公益與私益之間的平衡，最終目的仍然是實現公民權利和利益。而且，平衡又不是區別行政法與其他部門法的特有屬性。在當前中國行政權力過分膨脹和肆意妄為的情況下，更應該強調通過法律控制行政權力、倡導法律之下的政府治理、驅使政府對法律負責。[46]

還有政府法治論的支持者，對政府法治論與其他各論之間的關系，做了另外一種構造，形成了別具一格的行政法理論基礎“雙層次說”：

行政法的理論基礎應當是從行政法的本質出發的政府法治論（即行政法治主義），而控權論、平衡論、管理論只是該行政法的理論基礎的具體表現形式。也就是說，行政法的理論基礎應分為兩個層次，內部核心層是行政法的理論基礎客觀規律的總結——政府法治論（行政法治主義），外部表層則是行政法的理論基礎的外在表現形式。該具體外在形式并非一成不變之物，它應然和實然地隨著社會整體的抽象時間維度的變化而發生著變化。所以說不能簡單地認為行政法的理論基礎的某一種學說是正確的，某一種就是錯誤的，而應當因時、因勢、因域地判斷和取舍行政法的理論基礎的具體表現形式，以符合該時、該勢、該域的需要。當然，控權論的采用是常態，而管理論（強調管理多于控權，而非純粹管理）是在戰爭、經濟危機、社會動亂等非常態下不得已而采取的，決不能常規化，否則公民的權利就根本無法得到保障了。[47]

3、公共利益本位論
葉必豐教授主張的公共利益本位論，其實早在1995年即已形成基本觀點：

法決定于利益關系，權利來源于法，是實現利益的手段；公共利益和個人利益是一組對立統一的矛盾，而公共利益是該矛盾體的主要方面，決定著該矛盾的性質、內容和發展方向，行政法所體現和調整的正是以公共利益為本位的利益關系。[48]

為證成該觀點，葉必豐教授以行政訴訟為例，指出“行政訴訟不是控制行政權或平衡公共利益和個人利益的法律機制，而是審查行政行為是否真正體現公共利益的法律機制”。進而，又反過來以公共利益本位論，作為行政訴訟受案范圍和訴權應當擴展的理論依據。

此后，公共利益本位論又通過數篇文章，得以繼續豐富和發展，涉及的主要論點有：

（1）利益關系，即公共利益與公共利益關系、個人利益與個人利益關系、公共利益與個人利益關系，是一切問題的實質和基礎，也是政治和法律的基礎。在公共利益與個人利益這一矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位，個人利益應服從公共利益?！皞€人本位論”或“個人利益中心論”是錯誤的；[49]
（2）行政程序是行政主體意思表示的一種程序規則，其基本精神是要求行政主體按公共利益作意思表示。因此，行政程序是以公共利益為本位的法律機制，而不是互相協作的機制、控制行政權的機制或平衡機制；[50]

（3）行政擔保逐漸被運用于治安管理、海關監管、稅收征管等行政領域。行政擔保是相對人對公共利益表示尊重，履行行政法上義務的一種承諾。同時，行政擔保也是行政主體對個人利益的尊重，是行政行為具有可接受性的具體體現。它既能滿足相對人的合理要求，避免對相對人個人利益的不必要損害，又能使相對人主動履行其行政法上的義務和積極配合行政主體維護公共利益，實現行政目的?？梢?，行政擔保制度的建立和完善是以公共利益為本位的；[51]
（4）行政法理論基礎的構成要件有兩個：一是必須能說明行政法的本質特點，包括行政法的適用范圍、行政訴訟法的適用范圍、行政主體與相對人關系性質等；二是必須以歷史唯物主義為指導，從人們的物質生活關系或物質關系去認識、理解法律，行政法學及其理論基礎必須以社會本身為基礎，行政法所賴以存在的客觀基礎，就是一定層次的公共利益與個人利益關系；

（5）公共利益本位論相比平衡論，更符合這兩個要件。而且，其并不漠視個人利益，由于公共利益是個人利益的集合，因此行政法追求的目標是公共利益與個人利益的和諧一致。只有當個人利益與公共利益相沖突時，才要求個人利益服從公共利益。[52]

至此，公共利益本位論的基本框架已經搭建完成，而最集中、系統的論述，當屬葉必豐教授1999年發表的《行政法的人文精神》一書（湖北人民出版社）。該書以利益分析法解剖行政法的社會基礎，以“一定層次的公共利益和個人利益關系”為分析工具闡述行政法的內涵和外延、性質和特點以及產生和發展，以保護公共利益和個人利益一致作為行政法的目標，以現代集體主義人文精神強調服務與合作、信任與溝通，作為現代公共利益和個人利益關系即行政主體和相對人關系的應有之義。該書還基于公共利益本位論，對行政法的權力論、服務論和平衡論進行了評價。

4、新服務論

從來沒有哪位服務論者，曾經稱其主張的理論為“新服務論”。之所以在這里用此稱謂，旨在表明，楊海坤教授、關保英教授在《行政法服務論的邏輯結構》一書中闡發的服務論，更多地是對前文提及的應松年教授等最先倡導的為人民服務論的繼承和發展，而較少有陳泉生教授結合現代服務行政發展而首創的服務論的印記：

筆者在本書中是為了深刻闡釋行政法的服務理論，即為人民服務作為行政法理論基礎這一論點……

在社會主義制度下作為政府行政系統的法制和人民群眾的法制是同一事物、是同一性質的事物，即他們都是人民民主的法制。作為這種人民民主法制論之的話其意志也就只有一個，即就是人民民主的意志?！鐣髁x國家的法律應當體現人民的意志，行政法亦應當是人民意志的體現。

行政權的本位意志或曰行政權的人民意志在現代行政法中得到了不同程度的體現……

我們認為行政法應建立在服務理論的基礎之上。尤其社會主義制度下，人民是真正的國家主人，我國現行憲法從序言到總綱、到公民權利、到國家機構職能的規定無一不體現一切權力屬于人民。因此，行政法以服務論作為理論基礎是與憲法的原則精神相吻合的。服務論的提出在我國行政法學發展史上早于平衡論和公共利益本位論，主要在管理論盛行的年代提出的，所以它與管理論可以說有著完全相反的內涵。[53]

新服務論以行政權的人民本位、行政法的行政權本位意志、行政法的本位利益等抽象命題的論證為出發點，從行政法的不同側面、層面，闡述行政法內在的服務邏輯或服務精神，努力展示其理論體系的全景。不過，至少對于本文筆者而言，這是一本不易讀懂的書?！靶姓ǚ照摰倪壿嫿Y構”似乎并未被邏輯地演繹出來。

序言中的一段話，更是令人對新服務論同政府法治論之間的關系迷惑不解：

行政法的服務理論若從法治層面講可作這樣的概括：政府由法律產生、政府由法律控制、政府依法律管理并為人民服務、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等。[54]
熟悉政府法治論的讀者，自然會有似曾相識的感受。而在這段話之后，在作者緊接著說明為什么如此概括的原因的時候，已經完全是在解釋為什么政府法治論具有時代適應性和生命力、符合憲政的基本要求、符合行政法理論基礎的整體性和全面性、能夠順應新型行政方式。最后，又通過“服務的內在邏輯關系突出了政府與人民、尤其是政府與法律之間的密切關系”這樣一句話，似乎要將新服務論同政府法治論拉攏，并合而為一。新服務論的自主性、獨立性，難以窺見。

以上是除平衡論以外得到系統化論述的各家學說，但這并不意味著本主題的學說僅限于這些。在不同學派的相互沖撞之下，還誕生了“控權－平衡論”、[55]“法律導控論”、[56]“控權－服務論”、[57] “職責本位論”、[58]“協調論”[59]等等，不一而足。這些學說試圖在主要的流派之間，尋求新的創造，在延承本主題研究之基本路徑的同時，努力與既有的主要流派進行對話。只是，它們更多地還處于構造基本觀念的初級階段，缺乏系統化的論證，尚未形成足夠的影響力。一個看上去頗具突破性的觀念，惟有在邏輯化、體系化的過程中，使自己成為比與之競爭的觀念或理論更具整合力的理論，才能真正具備說服力、影響力和持久的生命力。前文的介紹已經昭示，平衡論、新控權論、政府法治論、公共利益本位論等，都在不斷的系統化論證的過程中，試圖加強其自身在描述、解釋和規范方面的整合力量。每一家學說的系統化動力和智識源泉，應當歸因于競爭性對手；每一家學說的精彩，都離不開競爭性對手的精彩。

四、更上層樓、更辟新徑

必須承認，行政法理論基礎研究在世紀相交前后大約盛行了十余年之久，一時成為學界熱點。進入21世紀，主要的學說流派已經成型，各家的系統化論證也在相當程度上得以成就。論者或者是秉承既有的流派，進行拾遺補缺，為系統化工程添磚加瓦；或者是提出一些不同于主流學說的基本觀念，嘗試更新的對話，但力度遠未導致主流學說的危機。于是，相較之下，本主題研究的熱度有了略微的下落。

不過，近年來，有一種學術現象值得關注。它雖然并不直接屬于本主題范疇之內，但卻是息息相關的。當“統一公法學”命題出現，當“軟法”和“公共治理”被納入公法研究的視野，本主題的研究又似乎隨著這些新的學術視窗的打開，而有了新的著眼點和智識源泉，有了盤旋而上的階梯。因此，本文有意對它們略作紹介，以開示“更上層樓、更辟新徑”的可能性。

1、統一公法學

提出“統一公法學”命題，無疑是大膽的、勇敢的，同時也是冒險的。不過，科學史已經告訴我們：冒險的探索，不一定成功；但是沒有冒險，就不會有令世人刮目、咤舌的科學成就。袁曙宏教授就是國內勇敢開拓統一公法學的第一人，開山之作就是發表于2003年的《論建立統一的公法學》一文。

在文中，他直言道出，公法各學科（包括憲法、行政法、刑法、訴訟法、國際公法等典型公法部門和經濟法、社會保障法、勞動法、環境法等具有較強公法屬性的法律部門）“獨自發展、相互分離、整個公法學體系支離破碎的局面，公法學者的視野越來越局限和束縛于一個單一、孤立的領域之中，各個公法學科之間的對話和交流正在逐漸演化為相互之間的疏遠、誤解乃至對立”。而這種知識狀況，不利于當今社會日益重要的、成熟的、越來越整體化的公法的發展。因此，需要在法學和部門公法學之間建立一個中觀層次的統一公法學，來研究整體公法規范、共性公法特征和一般公法規律，研究部門公法之間相互交叉、相互借鑒和彼此依存的內容，研究公法與私法之間的相互交融和滲透。 統一公法學之所以可能，關鍵還在于千姿百態的公法現象總是圍繞著規范公共權力、保障公民權利的內容展開的。在這一點上，統一公法學與行政法平衡論，具有旨趣和知識的同源性，是對平衡論的繼承和發展：

與貫穿于現代行政法平衡理論中的主線是行政權與公民權之間的關系相對應，貫穿于現代公法理論基礎中的主線也應當是公共權力與公民權利之間的關系。如何通過恰當的制度安排來對公法的這種權力/權利加以理性配置，這是公法理論基礎所要面對和解決的關鍵問題?！涂傮w而言，公法的權力/權利配置格局應當實現結構性均衡：即公共權力主體與公民、法人之間的法律地位應當實現總體平等，公共權力與公民權利之間、以及公共權力相互之間應當實現整體平衡。

要以這條主線為核心軸，打造統一公法學理論體系，就必須首先構建作為該理論支撐骨架的主要范疇。它們被分為元概念、核心范疇和基本范疇三個層次。元概念就是公共權力；核心范疇包括公共權力與公民權利、自由與秩序、公平與效率、公益與私益；基本范疇則主要有法治、公法、公法主體、公法關系、公法行為、公法現象、公共治理、公共職能、公共服務、公法責任等。這些范疇漸次展開，并形成前后連貫的內在邏輯關系，奠定了統一公法學系統性的基礎。[60]

統一公法學命題一經提出，隨即在學界引起了廣泛的反響。2005年，《法商研究》雜志還專門組織了題為“‘統一公法學’若干問題研討”的筆談會。參與的論者從不同角度表達了對統一公法學的支持，以及尚且存在的疑問。統一公法學作為公法學總論，作為一種將破碎的公法知識予以體系化的邏輯努力，得到了相當的認同。[61]公權力（包括國家權力、社會公權力和國際公權力）、公法關系（公權力主體與公權力相對人之間以及公權力主體相互之間發生的受公法調整的各種關系）、公法制度（包括分權制度、議會制度、公眾參與制度、政黨制度、程序制度、責任制度），被認為是公法學研究的三個基本問題。[62]統一公法學也被認為具有整合各公法學科、實現各公法部門及學科的和諧、指引人權保障及公權力制度建設、促進公法部門之間平衡發展、促進公法學與私法學的對話與平衡等價值。[63]

不過，也有論者認為，典型的公法部門應該只包括憲法、行政法、刑法、訴訟法等，而不能將國際公法納入其中，且經濟法、社會保障法、勞動法、環境法等更宜作為“混合法”來對待。此外，公法學的確存在分散、分割研究的弊病，所以，“公法的整體觀”是必需的。然而，“統一公法學，如果僅有理論上的概括、抽象、提煉以及邏輯上的推理論證，而沒有統一的公法制度安排與之相呼應，就難免落入一種‘徒有其名’的純理論之境”，在此意義上，統一公法學面臨的障礙之一是制度支撐上的實踐問題。其需要克服的障礙之二是方法論證上的理論問題，因為它目前主要是在概念和演繹推理層面展開，還缺乏與實踐經驗的充分結合。更為重要的一個問題是：“目前公法分散研究現狀的改變，是否只能通過構建統一的公法學才可完成？對上述公法的一般問題的整體性探討，是否必須在‘統一公法學’的前提下方可為之？”[64] 面對已經出現或可能出現的質疑，統一公法學論者再次撰文，闡述了建立統一公法學的時代意義。他們指出：（1）鑒于公權力的交叉趨勢在加強，有必要通過統一公法學提煉公權力的基本規律，但并不否認分權的憲政原則；（2）鑒于社會公權力和執政黨公權力的現實存在和發展，有必要通過統一公法學研究公法新問題、克服傳統公法學研究盲點，但并不是要否定對部門公法學的深入研究；（3）鑒于學科細化加劇的同時學科綜合也在并進，有必要通過統一公法學加強對公法學基礎理論的研究，但這并不會使公法學研究陷入泛泛空談，并不違背學科發展的基本趨勢。[65]

經過兩年多的潛心研究，袁曙宏教授、宋功德教授合著的《統一公法學原論——公法學總論的一種模式》于2005年9月問世。該書的出版，是統一公法學從命題、概念、范疇邁向理論體系的標志，是對可能的疑問的全面回應。它以百萬余字的篇幅，從“公法學的研究對象、進路和方法”、“公法學的學科體系”、“公法與私法的劃分”、“公法的維度、功能和制度”、“公法的機制和方法”等五個方面，對統一公法學進行了宏大的又極為細致的雕琢。[66]此書在業內得到了高度評價，盡管仍然存在一些不盡如人意的問題。例如，有論者提及，統一公法學如何解讀過去、現在都存在的且相信未來也會存在的公法與私法之間以及部門公法之間相互借鑒、影響的現象？如何豐富公法史的敘事，如何充分展現對公法現象和理論的全面審視，從而滿足與公法學密切相關的政治學、行政學、經濟學、社會學等學科由此獲得理論啟迪的閱讀期待？

與《統一公法學原論》的孕育過程同步，還有論者對統一公法學的基本問題提出了自己的見解，認為統一公法學的主要內容應該是憲法學與行政法學，應該在政治理論取向上摒棄消極國家、消極政府的古典自由主義觀念，有針對性地解決中國現實存在的國家職能的缺位、違法行使及怠于履行的問題，并且應該以現行憲政體制為其基本框架，以“憲法體制內的方式”解決憲法規范與現實之間的沖突。[68]也有致力于刑法學研究的論者，支持將刑法視為公法的主張，并稱“鑒于刑法在中國歷史上的特殊地位，以及新中國成立以來刑法學在法學領域中的顯學的地位，可以預測：刑法學（狹義）將會是除憲法、行政法之外的統一公法學的最重要組成部分”。[69]

2007年3月，以袁曙宏教授為首的一批學者，又將與統一公法學主題相關的論文（包括譯文）結集出版，形成了《公法學的分散與統一》一書。不同的學者，在統一公法學既成的理論框架之中，對具體問題進行了更為深入、更為細致的探究。由于論者不一，較之《統一公法學原論》，該書顯示了在統一公法學命題之下豐富的、多樣的見解。[70]同年7月，《法學論壇》雜志也組織了一次統一公法學的專題研究，刊載了五篇討論文章，同樣展現了共通的和相異的觀點。[71]

統一公法學自提出至今已有五年，盡管如上所介紹的那樣，其支持者對最基本問題——即研究對象是否應該涵蓋刑法、訴訟法、國際公法等學科——仍存有不同見解，但是，《統一公法學原論》一書已表明，該理論的始作俑者已經基本將理論框架、體系打造成型。不過，本文在相當程度上贊同前引楊解君教授的疑問，依本文之陋見，統一公法學還需要更多的努力，來應對一個任何理論都必須直面的、永遠具有挑戰性的問題：它貢獻的或者能夠貢獻的知識，是否有效地或者可能有效地解決它提出的問題？

更具體而言，統一公法學根本的問題意識是，各部門公法學科畫地為牢、彼此隔離，在創造本學科學術成就的同時，也人為地制造了藩籬，面對具有共性的公法基本問題或者新興的交叉學科問題，要么處于失語狀態，要么處于自說自話、混亂不堪的狀態，因此，需要一個公法的整體觀。既然如此，檢驗統一公法學的標準在于，其理論貢獻是否克服了部門公法學科分割、封閉所造成的局限。如果因為理論漸進發展需要時間而沒有全部克服的話，也至少是給出了克服局限的實例，從而使人們寄寓其更多的信心和期望。

這個標準進一步要求統一公法學認真對待如下問題：（1）部門公法學科因分工而存在，其分割性、封閉性也自然難免，由此造成的局限究竟有哪些？應該通過什么方式予以恰當地、準確地、全面地描述出來？（2）部門公法學科雖然有分工，但彼此之間的交流、借鑒也始終存在，上述因分割、封閉而形成的局限，通過現在的學科互動模式，是否無法得到較好的解決，而必須代之以統一公法學模式？（3）如果是的話，那么，統一公法學已經或可能貢獻的知識，是否能夠克服分工的局限，或者，是否足以令人對其克服局限的能力充滿信念？統一公法學惟有對這些問題提供滿意答案，才會被各部門公法學人所認同。

2、軟法與公共治理

與前文所有的次級標題不同，這不是一個學說或理論的名稱。況且，表面上看，它似乎與行政法理論基礎的研究也相去甚遠。然而，在國內，率先將“軟法”、“公共治理”這兩個論題，引入到行政法學乃至公法學視野范圍內的羅豪才教授及其他學者，其實是在發展平衡論的學術興趣持久推動之下，完成此番創舉的：

他們對軟法的研究興趣應該說同他們研究現代行政法發展的趨勢，公法制度的變遷，特別是同他們倡導并致力于推動的現代行政法平衡理論一脈相承的。平衡理論認為，行政法的核心是行政主體與行政相對方的關系，而行政法機制有制約與激勵之分，行政行為有強制性與非強制性之別，行政法規范通過制度和機制對雙方主體有效地激勵與制約，實現權力結構趨向動態平衡，體現各方利益的均衡化。平衡論自提出以來一直處于發展完善當中，不斷吸納新的研究成果和方法，并始終注意公法制度和規范在實踐中的發展變化。2004年下半年以來，羅教授及其合作者開始注意到全球范圍內廣泛興起的公共治理對公法制度和公法學提出的挑戰。[72]

公共治理，作為一個首先在政治學、行政學領域里出現的論題，之所以引起羅豪才教授等公法學者的興趣，根本原因在于它指向的是一種新的公共領域治理模式。而行政法學既然始終關心其所規范的對象——公共行政管理領域發生的事實本身，就不可回避這種新治理模式的興起。這種模式并不把公共領域事務完全寄托于國家來統轄，而是讓國家、非政府公共組織、私企業、私人組織甚至私人，都參與到一個開放的、互動的治理網絡之中；這種模式并不一味傳承層級官僚制的、命令－控制的治理方式，而是寄希望于更多參與的、更多協作的治理方式；這種模式強調公共行動者和私人行動者要在實現政治、經濟、社會目標過程中廣泛地從事行動、發揮作用、施加控制，鼓勵多方的利益相關者共同分擔傳統的治理角色；這種模式不再單純依靠國家的、集中的、從上到下的、一以貫之的治理，而是推進“向下”、“向外”的運動，把治理責任轉移給地方、轉移給私人，提供機會鼓勵地方、私人進行嘗試性的協作治理，避免將問題孤立、分割。[73]顯然，公共治理模式應該引起所有公法學者、甚至所有法學者的關注，因為其對法學帶來的挑戰是全方位的?！霸谖⒂^的司法原理層面上，在宏觀的憲法和行政法層面上，在本原的法理學層面上，所有令人矚目的學術工作都在主張，通過新的治理模式予以更新的必要性和可能性?！盵74]

公共治理模式，超越了治理的“政府模式”和“市場模式”之爭，試圖在“市場失靈、政府也不靈”的、看似絕望的兩難困境之中，尋找第三條有效的治理路徑，這本身足以讓人看到絕地的一絲曙光，也就不難理解其為什么會成為各學科爭相研究的對象。公共治理模式帶來的問題不止一籮筐，其中就有一個極具挑戰性的難題：既然治理主體趨向多元化，治理責任“向下”、“向外”釋放，在治理過程中實際發揮約束力量的規范，不是也不可能是唯一由國家制定的、自上而下推動實施的、以懲戒制裁作為保障實施的后盾的，那么，這些不同于傳統“法律”概念的、具有事實約束力的規范，是否應當——如果是，應當如何——在法學上予以解讀？

于是，世界范圍內，一個革命性的、顛覆性的概念在法學領域誕生了，這就是“軟法”。它的提出，是對上述難題的回應，是要以此為基石，對那些傳統“法律”意義以外的約束性規范，給出豐富的而不是貧乏的、成體系的而不是零星的法學解讀。當然，把國家制定、自上而下實施、伴有強制性制裁等屬性，視作“法律”應有之義的傳統觀念，很難在邏輯上接受“軟法”這樣一個似是而非的、悖論式的概念。因此，它的降臨如同任何一件新奇事物的效應一樣，引發了廣泛的討論和爭議，支持者、批評者、猶疑者都有相當的數量。[75]

然而，無論公共治理模式是否真地會成為第三條成功的道路，無論軟法概念在法學體系內部邏輯上是否能夠達到令人滿意的自洽性，在命令－服從、由上而下、層級式、國家壟斷的治理模式以外，正在生成分散的、平面的、互動的、協商的、合作的治理模式，這是不爭之事實和經驗。這些事實、經驗本身，無論其中是否會生成需要司法過程予以解決的糾紛，都值得我們法律人——尤其是公法學人——予以關注和思考。畢竟，僅僅關注糾紛是什么、現有國家法律規則如何解決糾紛、國家法律規則不周的情形下如何改善規則的法律人，還是相對自我封閉于現成的法律知識系統之中的。國家的治理如何達成善治，恐怕是法律人關注糾紛的司法解決背后更為深層次的關切。在這個關切的引導之下，對于那些在國家制定的法律以外發揮促進善治作用的其它規范和行動，當然是不能視而不見的。

以羅豪才教授為首的公法學人，非常機敏地洞察到軟法、公共治理對公法學研究的意義。他們展開的討論包括：軟法是什么、軟法概念何以能夠成立；[76]公共領域軟法規范的淵源；[77]軟法的生成機制、實施機制；[78]軟法在公共治理過程中的作用和價值；[79]軟法的責任形式和實現；[80]軟法對于行政裁量的規制；[81]等等。在經過了諸如此類的基礎性問題和原理探索之后，強烈的中國問題意識和實證研究意識，促使軟法學者將目光轉移到在中國本土發生的、具體的軟法現象上，力圖通過個案分析，對軟法進行有著更為實在的經驗事實支撐的“解剖麻雀式的”研究。這就是《軟法與協商民主》一書誕生的背景。該書選擇了世界上絕無僅有的中國人民政治協商制度作為研究對象，以軟法理論為嶄新的分析工具，多層次、多角度地對其歷史和運作機理進行了闡述。在中國，如此全面、系統地將中國人民政治協商制度納入法學領域予以研討的，無可置疑地是首次，而這又不得不歸功于軟法理論開啟新視野之后對學術的刺激。此外，該書還在一般理論層面上探究了軟法與協商民主之間的關系。[82]

綜上，對軟法與公共治理的研究，是一項新的課題，而不是一個新的行政法理論基礎學說。然而，這個課題上至今獲致的學術成就，已經充分展示出，在開放、互動、平面的公共治理網絡中，協商（協調）機制、軟法（柔性規則）機制、共贏機制，同前文所提的激勵、制約機制一起存在，使得平衡論所希望的行政主體與行政相對方的平衡，更有可能通過各種方式和形式實現。打通應然平衡與實然平衡之間的渠道，更為充足。五、結語：整體、共識和未來

本文面對的，是一個發展了不到三十年的行政法學主題。將如此短暫的歷史，進行盡可能貼近事實的還原，已讓筆者深感躊躇、艱難。觀念、思想、理論的氣象萬千，無法在粗略的筆風之下，一一呈現在讀者的眼前。掛一漏萬，的確是一種陳詞，但絕對不是一種矯情的濫調。當然，歷史從來沒有將來也不會有完全的復原。即便是用攝像機拍攝下來的事實，也存在角度、范圍、距離、光線等的限定。更何況，一部沒有剪輯的紀錄片，注定是零碎、雜亂的事實堆積，一部沒有解說詞的紀錄片，也通常會枯燥、乏味、使人難懂或犯困的。由是之故，前文力圖通過一種有意識的整理，讓行政法理論基礎的歷史畫卷不至于是涂鴉，同時，還著力配上帶有筆者一己之見的解說，以求在林林總總的現象中間尋覓到一條線索。這樣，哪怕是只掛上“一”、而漏掉“萬”，也不影響其成就為一種歷史——更準確地說是一種歷史敘事。于此歷史旅途和紀事行將結束之際，本文擬對此過程再聊陳愚見。

1、整體思維的訓練

行政法理論基礎作為一種行政法整體觀，從一開始粗糙簡單的概念、觀念（表現為命題、綱領），逐步走向系統化、理論化，同時在一棵大樹上生出幾枝枝繁葉茂的分杈，形成爭奇斗艷的格局，而后，又在嘗試開啟新的理論視窗，引進新的智識資源，豐富本主題的研究。章志遠教授認為，這個過程對中國行政法學至少有三個重大的貢獻：（1）確立了行政法學的基本范疇；（2）更新了行政法學的理論體系；（3）開啟了對行政法的哲學思考。而且，本主題的討論 帶來了研究范式的更新、開啟了正常的學術爭鳴。從關注于行政法制實踐中的一般性問題到對行政法的根本性問題進行哲學思考，從自說自話到相互商榷，在這些可喜的變化中，中國的行政法學逐漸走出了困境，其整體的研究水準已經大大提升。 其中，行政法的哲學思考，被評價為“自覺地從哲學高度對諸如什么是行政法、行政法的本質是什么、行政法的價值導向是什么、行政法應當具有哪些內容和功能、以什么樣的視角和方法去研究行政法、行政法制度建設和理論體系應當以何種理念作為指導等深層次問題進行了不懈探索?！?[83] 本文希望在這里補充、以求更加明確的是：行政法的哲學思考，不僅僅在于其探問了一些行政法根本性或深層次問題，更在于其力圖對這些問題，形成一種合理詮釋歷史、有效回應現實、邏輯上完整自洽的整體回答。哲學的含義之一，就是“所有知識的綜合”。假如行政法理論基礎僅僅是為行政法基本問題提供零星的、分散的答案，而不能構成答案之間極少悖論的整合，這樣的哲學思考就好似普通人偶或進行哲理發問和回答一般，與哲學家距離甚遠。羅豪才教授也曾明言：“對行政法作哲學考察更有助于人們對行政法整體思維的形成?！盵84] 藉此反觀本主題研究的發展歷程，可以斷言：這是一次難得的行政法學整體思維訓練。任何一個就行政法理論基礎發表議論的學者，都必然會切身感受到其面臨的挑戰，即如何以某個或某些基本的概念、范疇或觀念為核心，將行政法的諸多現象和問題，有機地糅合成一個整體。盡管各學說之間存有歧見，但在其不斷完善其系統化論證的過程中，無不接受和應對這一挑戰。在宏觀的層面上辨識與把握行政法諸現象、諸問題之間的關聯性，將這些關聯性從具體、雜亂、微小的細節中抽象出來，形成一幅線條簡潔、清晰的結構圖。這就是眾多論者經受整體思維訓練所欲實現的理論愿景。 而且，整體思維訓練的成就如何，是直接通過所構建的學說之完整性程度體現出來的。迄今為止，筆者仍然堅信，平衡論是行政法整體思維發展最為完整的一個學說。其沿著早期本主題研究開創的整體觀、歷史學、類型論的進路，概括出歷史上曾經存在的兩種與之對應的理論類型。這種對應性，充分反映在控權論、管理論和平衡論就同樣的行政法基本問題給出的不同答案上。并且，平衡論自覺地意識到，“應當平衡”的規范性命題，需要在“如何平衡”的實證層面上展開，所以，終究由規范平衡論和實證平衡論共同構成一個理論體系。相比較之下，新控權論、政府法治論、公共利益本位論等，似乎都不同程度地放棄了歷史學、類型論的進路。在它們那里，沒有非常明晰的、與之恰成對立的、能從中感受歷史脈搏的理論類

2、共識的貢獻勝于分歧

前文已述，有關行政法理論基礎的學說，單就名稱而言，就有十余家之多，經系統化論證、相對比較成熟的，也有四五家。這些學說對行政法目的給出各自的核心解說，并構建相應的體系。表面上，的確給人以百家爭鳴的印象。不過，仔細考究本主題研究歷程及其至今所獲得的成就，不難發現，論者們對諸多行政法問題還是達成了許多共識。這些共識對于行政法學的貢獻勝于分歧。

首先，引發本主題討論的源頭，即“保權”和“控權”之爭已經不復存在。從既有的學說之中，找不到哪位論者，還會對行政權投以完全信任或者完全懷疑的眼光。即便是新控權論者，也一再解釋其理論中的“控制”，絕非消極意義上的“限制”。其次，對于更多意味著行政擴權現象的行政立法（準立法）、行政裁決（準司法）、行政裁量等現象，也都在認可其存在合理性的同時，強調以適當的方式予以規制。再者，對于展示行政多樣化趨勢的行政指導、行政合同、行政協商等非強制性行政現象，也都表示支持，并力圖解決它們帶來的行政法新問題。第四，無論是平衡論，還是新控權論、政府法治論等學說，基本上都采取了行政法研究的功能主義路徑，而不是嚴格恪守某個既定的信念、原理或原則，并以此信念、原理或原則，削足適履般地去要求氣象萬千的現實。在相當程度上，它們如英國公法學者洛克林所倡導的那樣，“把考察法律的規范結構能夠以何種方式影響政府完成其指導、控制和評價任務的過程作為其主要關注點?！盵85]最后，與功能主義路徑形影相隨的是，各家學說都在比較、借鑒域外行政法制度和理論的基礎上，更著重強調本土論、語境論。

以上所列，僅僅是更多共識中的一小部分。但是，從中不難窺知，行政法理論基礎的探索與爭鳴，拋開各家分歧不論，已經使中國行政法學大致上對行政權持有了相同或相似的基本立場，也形成了面向行政過程現實、面向行政目標的設定和實現、面向法律規范對行政過程的實際作用的研究路徑。這樣的方法論定型，顯然有助于中國行政法學的自覺、自立和自強。

3、未來在于可檢驗性和可容納性

行政法理論基礎的學說之爭，也許還會繼續下去。到目前為止，這樣的競爭，與其說是決出了一個優勝者，倒不如說是讓各自更加完善了。各家學說雖然都在相當程度上完成了系統化的工作，但其主張仍然有需要補繕的空間。優勝者最終為誰家，答案與時間有關，卻并非由時間本身提供，而是要看學說是否能夠在未來時間內經得起邏輯的和事實的檢驗。

例如，平衡論進入實證平衡論發展階段之后提出，當行政法主體皆進入行政過程之中，表達各自利益訴求，就最大化各方利益的行政決策進行平等博弈，就能促成合意的均衡。這一觀點主要是為了證成平衡不僅僅是應然的，也是可以實際操作和實現的。不過，它似乎更多地訴諸于“通過程序的平衡”，也就是說，只要行政法在制度層面上為行政法各主體提供了一個平等博弈的平臺和程序，就可以得到平衡的結果。這就不免令人想起傳統的程序正義和實質正義之爭。作為一種法學理論，平衡論尚需進一步研究：在現實世界，（1）讓不同利益主體都進入一個行政決策的制作場合，是否可能？是否有些利益（如環境利益、青少年利益），缺乏有著充分行動動機和熱情的利益主張者？（2）對于同一類利益，不同的行動者會有不同的主張，如何找到合適的利益代言人，能夠代表多樣化的利益訴求，而不是讓在場的利益代言人扭曲或遮蔽不在場的利益訴求？（3）把行政決策制作場合塑造成完全平等博弈的平臺是否可行？無處不在的信息不對稱，是否會影響博弈的平等性？是否會影響最大化各方利益的決策的形成？（4）如果在博弈過程中，有些利益缺乏積極行動者或適合代言人，或者存在明顯的信息不對稱情形，當場的博弈結果在事后被質疑其合法性，尤其是在司法過程中被質疑合法性，那么，平衡論能夠給法官怎樣的審判指導呢？

又如，宋功德教授曾言：“平衡論如果最后得到廣泛認同而成為現代行政法的理論基礎，那么在一定程度上要歸功于它使用了‘平衡’論這個易于為人所理解的名字；如果最后因沒有得到普遍認同而未能如愿以償，那么在相當程度上則要歸過于它使用了‘平衡’論這個極容易為人誤解的名字?！盵86]其實，平衡論的問題并不在于其名稱既容易為人理解又容易為人誤解的內在乖張。以往認為平衡論在各部門法之中都存在，故不能作為行政法理論基礎的觀點，在學術上是難以成立的。在學術領域，同一名稱用在不同的學科、但富有極其不同內涵的現象，比比皆是。例如，相對論在物理學、人類學、語言學、哲學上都有各自獨特內涵。因此，如何讓作為行政法理論基礎的平衡論，始終保持其獨特的內涵，是平衡論者應當熱切和謹慎關注的。假如統一公法學者以它為基礎，將其延伸到整個公法領域，作為公法學理論基礎，那么，這種內涵的獨特性是否還能維系呢？

以上發問只是舉例表明，行政法理論基礎各說——特別是那些系統化的學說，不僅僅是平衡論——的一些觀點和主張，都等待著邏輯和事實的進一步檢驗。此外，近來，本主題研究的熱情有所回落，相關的但又獨立發展的統一公法學、公域軟法學、公共治理的行政法學等等，一時間成為顯學。不過，這并不意味著，本主題已是“明日黃花”。恰恰相反，對這些新開領域的探索，無疑會有助于未來對行政法理論基礎的進一步思考。畢竟，任何更為一般的、抽象的、整體的思考，不可能脫離個別的、具體的、部分的觀察；后者必定是前者的基礎，沒有扎實的后者，前者往往淪為空想、遐想。且不論統一公法學與行政法理論基礎之間的關系，對公域軟法的研究、從法學視角對公共治理的研究等，都是在嶄新的、相比較行政法理論基礎而言是更為具體的領域拓荒，它們所取得的成就，注定會反映到未來的行政法理論基礎研究之中。

由此，行政法理論基礎各家學說，除了需要經受檢驗以外，還面臨著一個共同的課題。在眾說紛紜、各抒己見的同時，為保持學說的持久生命力，應當時刻關注行政過程和行政法的新變化，并將這些新變化納入其體系之中。換一個角度，這也表明，判斷一家學說的生命力如何，還要看學說本身是否有能力，在其體系之中，為新變化找到合適的空間，并與體系中原有的其他部分整合為一體。當然，這種可容納性必須以保持學說的核心觀念和主張、保持同學說核心觀念和主張之間的一致性和自洽性為前提，若一味追求容納新變化，而在較大程度上改變了學說的核心觀念和主張，或者同學說核心觀念和主張發生矛盾和沖突，無異于是對學說的顛覆，學說也就談不上可容納性了。

或許，在未來，真正的優勝者依然是百家爭鳴、百花齊放的學術風尚。惟有如此，任何爭取使自己學說更具可檢驗性、可容納性的努力，都會有競爭性學說的支持者進行評判，從而得以永葆反思、反省之鏡鑒。而在此學術風尚之中，相信終究會產生優秀的學說，與世界形成對話。若能如愿，中國行政法學幸甚！中國法學幸甚！