經濟觀察網 記者 王延春 “在過去的30年間，中國財稅體制改革所面臨的問題之復雜，所走過的道路之曲折，所承載的使命之沉重，所發生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，不僅在中國，而且在世界歷史上，都是十分罕見的?！?中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇在他主編的《中國財稅體制改革30年研究》一書中這樣概括。發端于1978年并與整體經濟改革如影隨形的中國財稅體制改革，已經步入而立之年。
12日下午“紀念中國財稅改革30年座談會”上，親歷過中國財稅改革的三位財政部老部長與參加改革的老一輩財稅學者聚首，共同勾勒出財政體制改革的脈絡。改革的細節、發生的故事像刀刻一樣留在了他們的記憶中。財政部原部長金人慶說，我們這些財稅老兵親歷了財稅改革30年的風風雨雨。記錄了改革的每一個腳印?！澳嵌谓洑v辛苦，但感到幸福?！?/FONT>
財政部原部長劉仲藜，1993年3月至1998年3月任財政部部長。項懷誠1998年3月至2003年3月任財政部部長。金人慶2003年任財政部長。眼前的三財長，已不再西裝領帶，每人一身休閑裝扮，談笑風生。
“改革路線圖”醞釀背景
上個世紀80年代末90年代初，中央財政陷入嚴重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態。
1992年，全國財政收入3500億元，囊中羞澀的財政部原部長劉仲藜對前任王丙乾部長開玩笑：“你還有大褂穿，到我只剩下背心了?！辈桓母镒卟幌氯チ?。那時，多種所有制的經濟孕生，客觀上也要求有公平競爭的市場環境。因此，與市場經濟相適應的分稅制就在這樣的經濟大背景下醞釀。1993年，中央審時度勢，做出決定，推行了以分稅制為主的財稅改革。
1993年12月國務院正式發出財政體制改革和稅收制度改革的決定，1994年1月1日正式實施?！氨M管有一年多準備，但面對那么復雜的頭緒，這個時間很短。這一段前后我的心情是如履薄冰?！?劉仲藜說，決定是中央做的，但畢竟方案是財政、稅務部門做的。分計的賬要靠財政人員去算，要靠財政人員去收，能不能實現這個目標，我們有不可推卸的責任。我當時是財政部的主要負責人，第二年的春節又兼任國稅局長，“如果哪一項出問題，我這個部長隨時準備犧牲?！?/FONT>
當時我們的宏觀環境并不寬松。信貸過猛、投資失控、通貨膨脹。一連六七個月通貨膨脹都達到20%以上。劉仲藜說，我當時有三個擔心：財稅改革推下去，會不會推高通貨膨脹？設計不合理，會不會影響企業經營。第三，征稅人和納稅人沒有熟練掌握新稅制，不會操作，錢收不上來怎么辦？
擔心新稅制推行，出現意外，財政部臨時向銀行借款120億，限期3個月。這是臨時借款。這些借款像沉重的石頭壓在財稅干部的背上。金人慶說，“當時，你（劉仲藜）光榮犧牲，我們準備前仆后繼?！?/FONT>
財政部原部長項懷誠回憶：1994年財稅改革是在合理劃分中央和地方事權的基礎上進行的?；仡^看，這次改革是成功的，1993年稅收4000多億，去年已經達到62000億。盤子大了。如果“王小二過年，一年不如一年，那就出問題了?！?/FONT>
財政部原部長金人慶說，1994年的改革就是在“放權讓利，分稅吃飯”的思潮下進行的。那時，領導層普遍希望以“改革開放要用財稅改革殺出一條血路來?！爆F在逐年遞增的財政收入，真金白銀，數字最有說服力。改革的成果之一就是財政蛋糕做大了，政府才能長袖善舞。1978年，財政年收入1300億，現在達到62000億。30年間擴大了44倍。
其實，1978年到1994年，財政改革方面做了很多功課，如果沒有這15年的改革，后15年的改革是不可能實現的。項懷誠說，比如前15年搞了兩個“利改稅”，沒有利改稅，后面改革肯定有難度。比如我們以前也調查過中央和地方的事權，那時候這個題目是很難的題目，就是現在也很難。如果這個事情當時不搞，不做基數調查，現在就更難了。比如說，分稅制的實現為什么到了1994年就這么順利呢？就是前15年里面，有過一場影響非常深遠的包干制和分稅制的辯論。這場辯論在內部是很厲害的。如果那個時候沒有這場辯論，包干制的弊病就不會被打破。
改革歷程
1978到1994年，中國經濟體制改革從分配領域入手，由下放財權和財力入手，實行了“分灶吃飯”、“減稅讓利”、“復稅制”，建立了一套以流轉稅、所得稅為主體，其他稅種配合的多稅種，多環節，多層次征收的復稅制體系。
1994到1998年按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分配”的原則，通過建立以增值稅為主體，消費稅和營業稅為補充的流轉稅制、統一內外資企業所得稅，擴大資源稅征收范圍等一系列的改革，搭建了一個新型稅收體系。
1998年到2003年，中國拉開了“稅費改革”序幕，構建起中國公共財政基本框架。2003年至今，先后進行了出口退稅制度改革，取消農業稅，增值稅轉型試點等具體操作細節的改革。
劉仲藜說，1993年財稅改革工作迅速啟動，原來財政部提出方案分兩步走，我們決定一?步到位。所以那一年籌備方案修訂非常頻繁的。當年夏天就在北戴河，當時的李鵬總理、朱镕基常務副總理親自主持改革方案的制定、論證、修改。從8月份起，朱镕基同志親自帶隊，帶著中央的財政、稅務等等60多個人，前前后后一共到17個省市，先走發達地區，后走欠發達地區，一個省接一個省做工作。后來我們想，如果不是這樣一個一個省去做說服工作。與30個省市交流，推進改革很難。利益攸關方有碰撞，有博弈，有協調，有理解，有妥協。
特別是方案出臺以后，總有磕磕碰碰的事，智者千慮總有一失，也有不周到的地方。一季度中間不斷地調整。我們先后發了84個文件，大原則不動，小項調整。
財政部原部長項懷誠表示：如果說1994年開始的財稅改革是以財政收入為重點的話，到了1998年以后的財稅改革，重點已經轉向財政支出。財政收入改革成功了，如果支出改革不推進，有多少錢也不夠花。而且花錢不當，群眾不滿意程度，可能比你收錢不當還要嚴重。
財政部原部長項懷誠說， 所以1998年以后，財政改革重點開始轉向支出。當時大大小小也有十來項的改革內容，其中比較重要的叫“國庫集中支付制度”。后來報上去，當時分管的副總理給我改了一個字，改為了“國庫集中收付制度”。在轉移支付制度方面的改革內容是非常深刻的，我記得我們1993年轉移支付450億，現在轉移支付1.4萬億到1.5萬億。轉移支付引進來以后，在公共財政方面意義是非常大的。1998年以后的改革目的就是要在中國逐步建立公共財政框架。當然，在收入方面也有重要的改革，比如2002年兩稅變成共享稅。
項懷誠說，我以前看了篇“豆腐塊”文章，講英國的預算審批制度。英國公共廁所以前用的手紙比較粗糙，英國方方面面提意見，說你把這個手紙應該買的稍軟一點。英國稅收支出審查比較嚴，不同意，擔心這樣會增加納稅人的負擔。英國要多花18萬英鎊。18年以后改革了?，F在英國廁所的手紙比較軟了的?？梢钥闯?，在法制國家里，花花納稅人錢是很慎重的。我們也要樹立這個觀念。不能失敗了，輕描淡寫地交了學費。
財政部原部長金人慶說，當時改革遇到的阻力不小，有地方領導跟我開玩笑：“改革搞的吃飯沒人請，跳舞沒人買票，你挖了個坑把我們埋了?！边@話聽起來很刺耳，但是，也的確，改革限制了權利，使財稅真正與百姓生活保持良性循環?，F在回憶起來，雖然辛苦，艱難，但感到很幸福。
下一步改革方向
財政部原部長劉仲藜說，財稅改革是成功的，這毋庸置疑了。但是我覺得財稅改革還有需要完善的地方。當時客觀原因，有些改革沒有基礎，現在有基礎了；有的改革沒一步到位，現在要做深化和調整。
財政部原部長項懷誠希望，下一步財政支出方面的改革要加強力度。使得財政管理更加制度化、更加規范化，使得預算分配更加合理，執行更加公開，使得預算的追加更加非隨意一些。徹底改變“跑部錢進”，削減權利部門的權利，那些跑部委的，“來也這么多，不來也這么多，省長來這么多，處長來也這么多”。
“我覺得，改革歷程中最深刻的內容就是政府權力部門削減自己的權力?！表棏颜\說，如果我們是不斷加強自己的權力，不斷增加自己審批的內容，什么事情我都要管，這樣很可能與改革的目標是背道而馳?！拔曳浅８兄x財政部的干部，他們是很支持這項改革的，就是削減權利?！?/FONT>
財政部原部長金人慶說，中國經濟的基本面沒有變，再過一二十年仍能平穩發展，因此，財稅仍有很大的歷史責任。尤其在創造穩定的宏觀環境上，財政政策大有用武之地。1997年以前，我們中國宏觀經濟出現的問題基本上都是過熱、膨脹，所以治理通貨膨脹，我們經驗比較多一點。簡單講，把水龍頭關了。搞緊縮的財政政策。1997年亞洲金融危機以后，給我們帶來一個新的挑戰，也取得了一個新的經驗，叫治理通貨緊縮。1997年到2002年，我們自己差不多發了9800多億的國債，調動了3萬多億的資金。2003年以后我們又取得了一個新的經驗，既要防通貨膨脹，又要防冷，開始執行穩健的財政政策。這次金融危機來了，我們是胸有成竹。我們緊縮的財政政策、穩健的財政政策，都有經驗。今后要注意財政政策與貨幣政策的有效結合。 金人慶建議，“前30年財稅制度搭好框架，今后要在此基礎上夯實。錢要用好，真正用到老百姓身上。不要被米老鼠、水老鼠，各種老鼠偷吃掉?！?/FONT>
