經濟觀察網 記者 翁仕友 “基本養老保險制度目前存在的最大問題是地區分割?！?008年11月1日，在中國社會保障發展戰略研究核心成果發布會上，鄭功成教授告訴本報。

現擔任全國人大常委、中國人民大學教授的鄭功成，一直關注中國養老保障制度變革。近日，由他牽頭、歷時一年多時間完成的“中國社會保障發展戰略研究報告”正式發布，該報告在對國家社會保障發展總體戰略進行部署的同時，也對中國養老保障改革與發展戰略作了詳盡論述。

在報告中，鄭功成建議，國家應該強力推進基本養老保險全國統籌，盡快研究制定具體方案，爭取在2012年前完全實現基本養老保險制度全國統籌的目標。據悉，該報告旨在從理論上為國家構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系提供戰略藍圖，以供中央決策參考。

地區分割之弊

經濟觀察網：目前基本養老保險統籌多是在地市級，那么“全國統籌”有何特別之處，其實質性內涵是什么？
鄭功成：基本養老保險全國統籌的實質性內涵是在統一制度、統一管理機構、統一繳費比例、統一養老金計發辦法的基礎上，實現基本養老金的全國統收統支。

具體來說，就是要建立全國統一、地方對中央負責的養老保險經辦機構，集中管理養老保險基金的征收、管理、發放。統一繳費比例要求企業和個人不因所在區域不同而承擔不同的繳費率。統一養老金計發辦法目前在全國范圍內已經基本實現了。

需要特別強調的是，職工基本養老保險全國統籌，宜界定為基本養老保險制度中的基礎養老金部分的全國統籌，基本養老金中的個人賬戶養老金部分，仍可以由省級社會保險經辦機構負責管理，并通過市場機制進行投資運營，但應當建立相應的參保人監督機制。

同時，全國統籌并不意味著所有地區都按照相同的工資標準繳費和計發養老金待遇。在全國統籌的條件下，職工仍然按照實際工資水平繳費，基礎養老金仍然以當地平均工資和個人指數化繳費工資為基數，按一定比例計發。

經濟觀察網：目前在省級層面的統籌都尚未全部推開，如果強力推行全國統籌，您是否擔心因為過于“超前”而夭折？

鄭功成：不擔心，因為實現基本養老保險全國統籌是不容置疑的既定目標，也是刻不容緩的既定目標。早在黨的十六屆三中全會審議通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，就明確提出要逐步“實現基本養老金的基礎部分全國統”，此后黨中央的多次決議與中央政府的多份重要文獻都再三明確提出養老保險全國統籌的目標。

現實情況是，目前我國大部分地區的統籌層次仍然停留在地市甚至縣一級，較低的統籌層次，直接導致了各地養老保險費率負擔輕重不一，損害著市場經濟的公平環境，進而影響著勞動力的自由流動并直接阻礙著全國勞動力市場的統一。同時，因基金不能統收統支而導致部分地區養老保險基金結余和統籌區域范圍內財政補助同時增加的狀況，嚴重損害了基本養老保險制度的健康、持續發展，它還是造成流動人口養老保險權益受損、喪失和農民工大規模退保等不良現象的根本原因。因此，實現全國統籌不僅是推進并完善基本養老保險制度的治本之術，而且已經刻不容緩。

 “三步變一步”

經濟觀察網：您認為全國統籌的具體操作思路是什么？

鄭功成：目前，實現全國統籌的主要思路有兩種：第一，“三步走”思路，即按照現行思路，從目前的縣級統籌到地市級統籌，從地市級統籌到省級統籌，再從省級統籌到全國統籌。第二，“一步走”思路，即地市級統籌與省級統籌并不是必須經歷的環節，而是從目前的地區分割統籌，一步跨越實現全國統籌。

經過比較，我們認為選擇“一步走”的改革思路是成本最小、代價最低并且最有利于制度建設和能夠從根本上解決農民工等流動人口養老保險權益的方案。

經濟觀察網：為什么這么說？

鄭功成：因為在統籌層次較低的情況下，不同地區之間的養老保險基金無法充分調劑使用，即使實現了省級統籌，不同省區之間的養老保險基金也無法充分調劑使用。因此，一步實現基本養老保險全國統籌將徹底打破基金的區域分割，有利于理順財政與養老保險基金的關系，進而實現養老保險制度的自我平衡與自我發展。

其次，按照“三步走”思路，每一次統籌層次提高所面臨的困難與問題在本質上是完全相同的，但“三步走”要付出三次代價和成本，“三步走”的過程不能解決負擔不公、權益受損、障礙流動等現實問題，幾經折騰更會損害養老保險制度的嚴肅性；“一步走”則更符合社會公平原則，同時只需付出一次成本與代價，制度也不會遭到頻繁的折騰。

再次，還可以解決諸多現實問題，比如養老保險關系轉移接續辦法，目前中央政府正著力研究，這是一種積極的措施，但只有在實現養老保險全國統籌的前提下才能真正有效地發揮作用。

發達地區的擔憂

經濟觀察網：要在實踐中推進并實現這一目標，目前可以做哪些具體工作？

鄭功成：在確定2012年前實現全國統籌目標的前提下，建議不再將實現省級統籌或者完善地市級統籌作為國家近期追求目標，而是由中央政府盡快制定并出臺養老保險權益記賬規則，盡快明確養老保險參保權益記賬規則作為邁向全國統籌的過渡措施。

當勞動者要由一個統籌區域流動到另一個統籌區域工作時，由流出地發給參加養老保險的繳費記錄與參保權益證明，以作為全國統籌實現后統一計算繳費年限及享受相應待遇的憑證，所繳養老保險費不轉移，同時嚴格禁止參保人員退保。這樣各地社會保險機構不需要辦理養老保險關系轉移手續，勞動者流動時不需要退?；蛘邠臋嘁媸軗p，因而無論從管理與運行的角度，還是從個人權益角度，都是最有效的措施。

經濟觀察網：但是“一步走”思路的操作難度恐怕也是空前的，因為一些發達地區擔心在實行全國統籌后，現有的基金結余會被上繳，同時擔心本地區勞動者退休養老金待遇會降低，該如何減小改革的阻力？

鄭功成：這兩種擔心是可以理解的，但既然全國統籌的目標是必須的、既定的，并且明明白白道理是早比晚好，早做早成功，晚做更困難，為什么要等到這一制度進一步淪為地方利益時才開始呢？如果久拖下去，便意味著放棄制度的全國統一。至于發達地區對退休養老金待遇下降的擔心其實是不必要的，因為養老金替代率不是以全國平均基數計發的，而是以當地工資水平作為計發基數的，發達地區工資水平高，退休養老保險金待遇自然高，而對于已經積累的基金則應當考慮當地的利益。部分地區形成的養老保險基金積累，客觀上構成了阻礙基本養老保險制度全國統籌的重要因素，對此，我們建議采取新、舊財務分離和遵循增量改革原則，即對舊賬處理從寬，對新賬建立從嚴，已經結余的基金積累可以仍然歸當地使用，并用于解決當地居民的養老問題，而全國統籌一旦實施，實施之日起籌集的基金便不再是地方基金而是全國基金了。

當然，中央政府還應當限制地方基本養老保險基金結余資金的使用方向，可用來發展區域性補充養老金等，確保其用于勞動者養老保險領域。根據這一辦法處理新賬、舊賬的關系，再運用增量改革解決全國統籌必然要涉及的管理及運行成本問題，應當是水到渠成之事。

此外，目前全國還只有少部分地區形成了大量的基金積累，并且這些利益尚未完全固化，因此現階段是快速實現基本養老保險全國統籌的最好時期，國家應當抓住時機，放棄按部就班的“三步走”思路，以最小的協調成本一步實現基本養老保險全國統籌。

(鄭功成 全國人大常委、中國人民大學教授)