中國農業的發展影響著整個中國經濟的發展；中國農村社會的安定牽涉著中國全社會的安定；中國農民的權利保障也是每一個中國人在世界民族之林的尊嚴和地位的反映。中國改革開放以來經濟發展的經驗可以從多方面概括，其中這樣一條會成為人們的共識：中國的改革與發展，成也農村，敗也農村?？偨Y農村改革經驗，特別是發現農村改革與國民經濟整體改革之間的關系，對于開拓新的改革思路，推動我國城鄉經濟協調發展，無疑具有重要意義。

1978～2003年：以“減少控制”為主

我們對農村改革經驗的概括著重于國家、集團和農民之間利益關系調整的得失成敗。第一，農村改革必須打破來自國家權力對農民的高度控制，讓農民依據市場關系自由地安排生產。第二，在改革的關鍵步驟上，中央政府的決斷具有重要意義。第三，從改革目標的確立到最后實現，比之中央政府的率先行動，鼓勵地方政府積極探索、推動制度創新，是改革成功的必要條件。

從推動農村發展的政府行為方面看，除過幾次農產品(11.80,-0.20,-1.67%,吧)價格調整出自中央政府之外，一些重要的改革行動最初都來自地方政府的創新性行動。包產到戶、鄉鎮企業、村民自治等改革舉措在產生之初，都與當時的中央政策或國家法規形成沖突，改革到了一定程度后，這些改革措施才被修改后的政策法規所認可。中國農村的改革正是這樣在與既定政策的沖突中向前突進的。但必須承認，給予或承認地方政府在決策中某種自由，在改革時期可能是一把“雙刃劍”。

調節國家和農民的關系，擴大和保障農民權利

農村發展的根本障礙，是我們從計劃經濟時代開始、并大體延續至今的對農民實行無理的和粗暴的控制，農民應該享有的公正權利得不到保障和尊重。這一時期改革的重要任務是農民權利變革。

(1)農民的土地財產權

家庭聯產承包制得以在1978年后迅速推廣，首先歸功于中國農民的創造精神。中國農民勇敢地沖擊人民公社制度并取得成功的主要社會條件是：①人民公社制度所包含的各種內在矛盾在后期由于政治運動的推波助瀾而加劇，特別是這個制度對農業生產力的破壞已危及到農民的生存，農民對抗這個制度的風險顯著降低。②農村是計劃經濟的薄弱環節，因而改革也易于從這里突破。③人民公社時期農村社會的一個重要情況是大部分地區鄉村精英與普通農民的利益比較一致，前者能與普通農民一起共同反對人民公社制度。當時的迅速變革固然與新制度符合農民利益有關，但從變革的可操作性上看，農民內部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進行的重要條件。

家庭聯產承包制與集體經濟制度相比所具有的制度優勢是農村改革成功的關鍵因素。①從根本上說，家庭聯產承包制適合現階段我國農業生產力的性質。②家庭聯產承包制直接把家庭收入與家庭的生產投入結合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產條件下的農民的“搭便車”行為，產生了制度的激勵功能。改革前我國農村生產在管理中也有某些責任制形式，但一般沒有實行“聯產”制度，或者“聯產”僅止于作業組，其激勵功能極為有限。③家庭聯產承包制大大降低甚至取消了某些農業集體生產的監督管理成本。由于農業生產的特殊性，對農業勞動者勞動投入的質量、數量進行監控的成本極為高昂，家庭聯產承包制的實行實際上基本取消了這種監控成本。④農民在相當大的程度上獲得了生產自主權，為農業生產實現資源合理配置創造了重要條件。

(2)農民平等的勞動就業權利
盡管我國城鄉分割體制尚未完全打破，但這個體制已經遭到很大沖擊。在種種約束之下，中國農民勇敢地走向城市，率先向勞動市場的二元體制發起了沖擊。

過去一個很長時期里，國家對農民工權利的保護，對勞資關系的調節，常常是不著邊際地空喊口號，而媒體對這個問題也多是給予道德批判，未能發掘其中更重要的意義。2003年以后，這種情況才有了逐步轉變。農民進城務工，對于提高中國資源配置效率，促進經濟高速發展，發揮了重要作用。同時，對農民進城務工的種種限制，又大大限制了資源效益的充分釋放。

調查表明，在2004年之前差不多10年左右的時間里，農民工的工資幾乎沒有增加。維持這樣一個勞動供求關系，固然和農民工的供應充足有關系，但更重要的是農民工所遭受的歧視和過度的盤剝排擠了新增工人的就業機會。勞動的廉價是因為農民工的勞動權利沒有得到應有保護。

對農民平等權利的保護，特別是對農民工與城市職工之間平等權利的保護，逐漸成為全社會的共識。2004年11月1日國務院第423號令頒布的《勞動保障監察條例》，把農民工的權利置于國家法律保護之下。中央高層提出的“以人為本”的施政方針的確開闊了地方政府官員的視野，許多能夠有效調節勞資關系的政策在不斷出臺。

(3)民主選舉權利

在農民問題上，中國歷來缺乏好的、有利于穩定的社會對話機制。在農民眼里，政府就是鄉村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通過鄉村干部來落實。高層政府對基層干部的控制，幾乎是鞭長莫及，所以農民通過上訪能解決的問題實在是九牛一毛。農民對上訪也正在失去信心。農村社會陷入一種“對話困境”。

村民自治選舉制度的重要功能在于解決對話問題。1988年6月1日我國《村民委員會組織法》開始試行，1998年正式實施。全國大部分農村村委會進行了多次換屆選舉。中國政府的此項行動引起世界的廣泛關注，也受到廣大農民群眾的歡迎。但已有的實踐證明，中國農村的民主政治發展遠不是一件一蹴而就的事情?？梢哉f中國鄉村社會的民主政治建設非常重要，同時又非常困難。

總體上看，對于鄉村民主自治，農民的態度遠比地方政府認真?，F行《中華人民共和國村委會組織法(修訂草案)》尚有許多不盡人意之處，但這部法律至今沒有再行修訂。值得注意的是，中國農民十分看重村委會選舉產生的程序性問題，并在實踐中發展出了一些形式不同，但很能體現民主精神的做法。

統籌改革全局，通過加強中央政府權威實現有序放權

在農村改革中，中央政府發揮統籌全局的作用，意義十分重要。第一，中央政府的行動有可能打破改革的僵局。第二，中央政府的行動有可能加快改革的速度。第三，中央政府的行動有利于協調復雜的利害關系。第四，中央政府的行動有利于穩定大局，為改革創造比較好的環境。目前農村領域推行的許多改革，如土地制度改革，鄉鎮機構改革，農村醫療保障改革，金融體制改革等，都必須在中央政府的全力推動之下才能夠較好地進行。調節中央政府和地方政府的關系，發揮地方政府在農村改革中的積極作用

地方政府權力擴大，的確具有“雙刃劍”的意義。其中的利弊很難籠統地下結論，要具體分析才能給出合理的判斷。

中國農村城市化進程的速度最近幾年在加快，充分說明了地方政府的某種利益訴求在改革中的作用。在中央政府的政策沒有顯著變化的情況下，為什么這兩年各地突然紛紛松動城市戶籍限制，逐漸把城市大門向農民打開？原因大體上有以下幾個方面：第一，一部分富裕農村居民進入城市對于政府擴大稅源、節約征稅成本是有利的；第二，城市擴大有利于帶動房地產業的發展，而房地產業的經營商已經越來越成為影響政府的重要社會利益集團；第三，近幾年各地政府在區域經濟發展中有不同程度的競爭，擴大區域內中心城市的規模，有利于提高區域經濟的競爭力，也是政府官員顯示“政績”的途徑；第四，中國歷史上農民一直具有較大的遷徙自由，城鄉分割的戶籍制度與中國的歷史文化傳統嚴重背離，同時也與世界主流文化制度相沖突，所以這個制度實際上扛著一個“不合理、不合法”的惡名，這客觀上使改革開放以后成長起來的官員敢于對這一制度開刀。

2003年后的改革：以調整國民收入分配格局為主

以放權為核心的改革模式在一定條件下會產生權利放不下去的結果。這種改革的局限性導致1996年之后農村發展的逐漸停滯。

從1996年農村和農業經濟的發展以及農民收入變化的狀況看，形勢的確不容樂觀，迫切要求中央農村政策發生改變。一段時期，我們在農村改革的市場化方向上出現過搖擺，對農民收入增長和農村發展帶來了不利影響。1997～2003年7年中，農民人均收入年增長為4%，低于城鎮居民收入增長7%～8%的水平，致使城鄉收入差距在不斷擴大。1990年代后半期以來，中國經過了5年糧食豐收的可喜局面， 但1998年以后糧食產量持續減少，開始產生對糧食市場的壓力。從各方面情況看，要滿足國內糧食市場的基本平衡，國家必須付出更多的努力。從城鄉經濟關系看，土地、勞動和資本等資源在城鄉之間的流動仍然顯示出“二元結構”矛盾在加深的嚴峻現實。農村耕地流失嚴重，失地農民增加，征用土地的補償標準不合理，并引起了極大的社會矛盾。農民在城市兼業的環境沒有明顯改善，農村勞動力向城市轉移的速度放慢。農村金融在農村合作基金會清理之后并沒有獲得很好發展，農業生產和農村經濟很難得到信貸支持，農村資金向城市流動的趨勢沒有轉變。

《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》(2004年中共中央1號文件)反映出新一屆領導集體堅持“以人為本”，關注社會弱勢群體，塑造社會公正的新的施政理念。文件對前一時期的農村工作做了總結，更集中地體現了新領導集體發展農村經濟、增加農民收入的戰略思想和基本政策安排，其意義十分深遠。2004年出臺的大量有關農村工作的法律、法規和政策，反映了新的施政理念，一個新的政策平臺儼然形成。

2004年以后，國家農業支出除傳統的支出項目之外，逐步增添了生產直接補貼、生活設施補貼、教育補貼、社會保障補貼和“新型合作醫療”補貼等幾種新的全國性或地區性農民普遍受惠的補貼類別，同時各種新的“項目”支農工作仍在繼續進行。2007年農村建設和支援農業的總支出達到4318億元，比上年增加512億元。

財政、金融改革對農業的支持
2004年，中央在前幾年農村稅費改革的基礎上，進一步深化改革，減輕農民的稅費負擔，為最終實現城鄉稅制的統一創造條件。2004年中央財政支農各方面資金達到1500億元以上，比2003年增加300億元，增幅為近年之最。

2006年國家在農村金融政策調整方面邁出了重要步伐。年初“一號文件”提出的“金融機構要不斷改善服務，加強對‘三農’的支持”的意見得到有力貫徹。這一年國務院銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，降低了農村金融準入門檻。依照新的政策，今后可以有更多的金融機構進入農村；在農村不僅有村鎮銀行、社區性銀行，除了現在的農信社，還會出現第二信用社、第三信用社、貸款公司等。民營資本也可以進入銀行金融業。這些規定不僅打破了農村金融發展僵局，對全國金融發展也具有積極意義。

2007年銀監會為落實上年關于農村金融改革的意見，頒布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《農村資金互助社組建審批工作指引》等6項文件，這些文件對村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社的設立與退出、組織機構、公司治理及經營行為作出了規范。另據了解，有關部門正在制定《民間借貸條例》，意在規范民間借貸行為。

實行征地制度改革，保護失地農民的利益

2004年以后，國家土地政策沒有明顯變化，但值得注意的是，一些地方政府似乎努力突破中央制度的約束，給中央政府形成某種壓力，而中央政府也作出了某種“靈活”的反映。

2006年，國家一方面繼續加大建設用地監管力度，另一方面也有了某種“靈活性”。國務院“關于加強土地調控有關問題的通知”中提到“農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內”。

新的土地政策調整的突出特點是土地收益的分配向支農惠農方向傾斜。2007年中央和地方土地收益直接用于支持農業發展的數量預計會超過1000億元。從2007年開始，新批準新增建設用地的土地有償使用費征收標準在原有基礎上提高1倍。從2007年起，調整地方分成的新增建設用地土地有償使用費管理方式。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級國庫。國家2007年修訂了《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，條例規定2008年我國將對現行耕地占用稅的稅額標準上、下限提高4倍左右，并統一內外資企業稅負，外商投資企業和外國企業也需要納稅。

我們認為，農村土地改革的方向是“管住規劃，放開產權”，但目前的情形是放開產權尚無決心，管住規劃尚無基礎。不過，物權法在2007年的正式實施為放開產權提供了希望，而規劃管理的基礎性工作也正在起步。2007年國務院部署了全國土地利用調查工作，做好這一基礎性工作有利于保護耕地。按國土資源部的新規定，未來基本農田保護監管，要在核定面積的基礎上，落實到地塊和農戶。

改善農民工勞動條件，逐步創造城鄉統一的勞動力市場

近年進城農民兼業者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重視。2004年12月，國務院辦公廳下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，《通知》要求，要進一步解決建設等領域拖欠農民工工資問題，加快清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定、不合理限制和亂收費，加大勞動保障監察執法力度，改善就業服務，加強農民工職業技能培訓，整頓勞動力市場秩序，大力推進農民工工傷保險工作。

2006年年初國務院常務會議審議并原則通過的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》是近年來少有的一項系統性的促進農村勞動力向城市轉移的政策文件。國務院文件出臺以后，不少地方采取措施予以積極貫徹。深圳在全國率先探索建立了“低繳費、廣覆蓋、?；尽钡膭趧展めt療保險制度。目前深圳全市養老保險參保422.5萬人，其中農民工占總參保人數的66%，已有100多名外來工在深圳享受按月領取養老金待遇。

2007年，“勞動合同法”出臺，對農民工獲得與城市職工同樣的權利有積極意義。

推動農村社會保障事業的發展，提高農民生活水平

從2004年開始，一些經濟實力強大的省市在農村社會保障方面邁開了較大的步伐。截至2004年底，山東省全省已有32%的適齡農民參加養老保險，當年收繳保費8.9億元，基金滾存結余達到55億元，累計發放養老金5億多元，領取者達40多萬人。農村社會養老保險參保人數超過千萬，位居全國第一，當年收繳保費、基金滾存結余和養老金領取人數也均進入全國前三名。

廣東等省正在探索社會統籌與個人賬戶相結合的農村基本養老保險制度，這個制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處。該制度完全是中國實踐中產生的制度，可能將對世界養老保險發展史產生深遠的影響。

2007年，中央決定在全國范圍內實行農民最低生活保障制度，2000多萬貧困農民被納入了低保范圍。各地出臺了不同的低保標準，有的在1000元左右，有的則在2000元以上。據此估計，全國低保的平均水平將超過國家規定的“貧困線”，待低保制度覆蓋全國農村以后，涉及的低保人口將超過全國農村貧困人口，低保資金規模會在50億元以上。國家還擴大了對農村計劃生育家庭給予了生活補助，一定程度上解除了農村少子女老人的后顧之憂。一些經濟發達地區繼續深化農村社會化養老工作改革，農村老人到一定年齡之后可以領到養老金。全國范圍的農村社會化養老將逐步由發達地區推向其他地區、由富裕農民推向全體農民，成為農村養老保障制度改革的方向。

建立農村新型合作醫療制度

2002年出臺了《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》(中發［2002］13號文件)，開始在全國部署建立農村新型合作醫療制度。衛生部、財政部、農業部從2003年開始安排了一批試點地區。2005年國家對建立農村新型合作醫療制度加大了工作力度。截至2005年9月底，全國共有671個縣(市、區)開展了新型農村合作醫療制度試點，覆蓋農業人口23306萬人，占全國農業人口的26.30%；全國共籌集合作醫療基金64.98億元，其中各級財政補助35.24億元，全國基金支出累計為38.16億元，累計補償8266萬人次。

從2006年起，中央和地方財政較大幅度提高了新型合作醫療的補助標準，大部分試點地區的農民自己交納10元人民幣，地方政府和中央政府分別補貼20元。一些地方的補助標準超過了國家規定，如天津市塘沽區人均基金達到200元，大部分來自地方補助。2007年，我國農村新型合作醫療覆蓋范圍已經達到80%以上，到2008年，這項制度將基本覆蓋全國。一些經濟發達地區還提高了合作醫療基金的政府資助水平，使人均賬戶資金達到200元以上，從而在更高程度上保障了農民看病的需要。國家近年投入了200多億元加強了縣、鄉兩級醫療衛生機構和村級衛生室的建設，提高了農村醫療水平。

從總體上看，盡管得到了合作醫療基金的幫助，但農民得病、看病總的來說還是一件可怕的事情。

其他支農投入

2007年，中央和地方安排改革資金565億元。全國近1.5億名農村中小學生免交了學雜費，3800萬名家庭經濟困難學生得到了免費教科書，780萬名家庭經濟困難的寄宿生得到了生活費補助，切實減輕了農民負擔。在“十一五”期間，中央和地方政府還將投入2000多億元支持農村義務教育經費保障機制的改革。

各項“直補”政策繼續實施。2007年中央財政在繼續保持去年120億元農資綜合直補資金不變的基礎上，新增156億元農資綜合直補資金，同比增長130%。加上已安排的從糧食風險基金列支的151億元糧食直補資金，2007年國家對種糧農民兩項直接補貼總額達到427億元。2007年國家財政安排近65億專項資金，按每頭每年50元的定額標準，對母豬飼養戶給予直接補貼，對散養豬實行強制免疫的疫苗經費給予補助。政府全年對生豬飼養的各項支持資金總額達到152億元。在繼續加大糧食補貼力度同時，正側重構建有效的機制，包括建立中國農民補貼網、兌付資金的“一卡通”、完善最低收購價政策運作機制、繼續完善產糧大縣獎勵機制等。

農村文化事業建設也加快了步伐。我國相關部門正在農村實施“農家書屋工程”、“廣播電視村村通工程”、“文化信息資源共享工程”、“鄉鎮綜合文化站建設工程”和“文化科技衛生三下鄉工程”等多項文化支農工作，提高了農村文化事業的基礎設施水平，豐富了農民的業余文化生活。

農村基礎設施建設穩步進行，水、電、路、氣諸方面的投資有顯著增加。2007年開始，國家每年投入超過50億元對病險水庫進行加固除險，對農村居民飲水安全的投資每年增加到60億元。此外，國家還將投資30億元左右對灌區進行節水改造。農村公路投資比重持續加大，2007年交通部車購稅投入至少248億元，比上年增加21億元以上?！笆晃濉逼陂g，全國適宜地區縣級沼氣技術服務覆蓋率要力爭達到100%，鄉村沼氣技術服務的覆蓋率要力爭達到70%以上。計劃完成以后，國家投資將達100億元左右。l998年6月以后，國家實施了兩期大規模農村電網建設與改造，累計投資達3800億元，超過建國50年農網投資的總和，使我國形成了世界上最大的農村電網，鄉、村、戶通電率分別達到98.56%、98.53%和98.40%。

（作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員）

文章來源：《中國經濟報告》雜志