經濟觀察報 張曙光/文 前些日子，筆者去深圳出差，在朋友的陪同下，分白天和晚上兩次考察了崗廈等三個“城中村”。感觸頗多，不吐不快，遂有此文。
“城中村”的名字經常出現在報紙上，特別是在深圳和廣州的報紙上。因為，改造“城中村”是城市政府的既定政策，作為政府機關報自然要大力宣傳。但是，什么是“城中村”？為什么改造“城中村”？如何改造“城中村”？在沒有實地參觀考察以前，筆者的概念是籠統的、模糊的、想象的，以為“城中村”就是城市中的幾個村落，村中有幾排瓦房，一些草舍，也許還有幾棟小樓，殘垣斷壁，一片破敗景象。改造“城中村”就是把這些瓦房和草舍拆掉，建起一幢幢大樓。沒有到過城中村的人，不會有與此不同的印象。然而，這次考察使我大跌眼鏡。
那么，到底什么是“城中村”？原來，“城中村”是一個巨大的城市社區。這里真正是高樓林立，大部分都在七八層以上，而且是一幢接著一幢、一排連著一排，豈止是幾棟幾十棟，而是成百上千棟。一層全部是店鋪商家，各色各樣的商品和服務應有盡有，二層及其以上基本上是村民和打工者的住宅。這里既無殘垣斷壁，也無破敗景象，反而是熙熙攘攘，紅紅火火，一派繁榮景象。白天川流不息，交易繁忙，夜晚燈火通明，勝似白天。就以崗廈村為例，該村占地面積9.6萬平方米，有私人樓房881座，建筑面積39.5萬平方米，居住人口10萬人，是“城中村”中的龍頭老大。在深圳，像這樣的 “城中村”有320個，502萬人，占地面積9349萬平方米，建筑面積10561萬平方米。據最近到過越南的朋友告訴我，這樣的“城中村”比越南的大城市至少要先進10年。
然而，就是這樣的城市社區，我們的城市政府卻要取締它、消滅它。于是，圍繞著“城中村”的去留存廢，村民與政府展開了一次又一次的博弈和爭奪，而且隨著城市的發展，博弈雙方的對策、出價也不斷變化，真可謂道高一尺，魔高一丈。事實上，“城中村”是隨著城市的發展而發展的，改革開放以后，大批外商進入和大批工業區興起，隨之而來的是大量農民工流入。面對如此巨大的商機和盈利機會，“城中村”的村民自然也參與了競爭，利用自己的宅基地蓋起了工業廠房和打工樓，為城市的建設和工業的發展做出了巨大的貢獻，政府也無暇顧及。1993年，深圳市政府出臺了《關于處理深圳特區房地產權遺留問題的通知》，開始了城中村建設的高潮，初期是3、4層，繼而是5、6層，1999年深圳發布了《市人大關于堅決查處違法建筑的決定》，出現了搶建的高潮和向更高層發展的趨勢。面對這種情況，2004年政府制定了 《深圳市城中村改造規定》及其《實施辦法》，并據以拆除了幾個，改造了幾處，但遇到的阻力太大，改造的成本極高，目前已經陷入僵局。據筆者親眼所見，“城中村”的樓房建設仍在繼續進行，而且都是鋼筋水泥，高高的塔吊，大型水泥翻斗車，有的還有政府的建設批文。
據說，改造“城中村”的依據是城市規劃，但城市規劃是政府按照自己的需要和意志制定和不斷修訂的，其科學性如何，似乎大可質疑。這里有兩點支持：一是以修建人民廣場為名，把市政府從原址遷到現在的新址，且占地如此之大，建筑如此豪華，自然要修訂城市規劃；二是二線關外260平方公里土地全部征收和實行國有化，也離不開修訂城市規劃。因此，從一定意義上來說，城市規劃是城市政府經營城市、圈占土地、與民爭利的工具和手段。
在修改城市規劃和改造 “城中村”的背后，人們看到的首先是政府官員的好大喜功。因為要實現建設現代化、國際化的大都市的宏偉目標，就要美化城市和裝點城市，就不能有貧民窟和棚戶區，也不能有“城中村”，這會有礙城市觀瞻，有損城市形象，是給政府臉上抹黑，也使官員面上無光。因此，限期拆除棚戶區，徹底消滅“城中村”，就成為城市政府“面子工程”的必然要求。其實，實踐證明，這里拆除了棚戶區，城市周邊興起了更多的棚戶區；這里改造了“城中村”，那里的“城中村”還在擴展。發達國家尚且消滅不了棚戶區和“城中村”，何況我們發展中國家。只是我們好大喜功，自不量力而已。
其實，在改造“城中村”的背后主要是利益使然。顧名思義，“城中村”自然是在城市里面，甚至是城市中心地帶。在城市地價飛漲、寸土寸金的情況下，“城中村”的地理位置自然讓房地產商垂涎欲滴；不僅如此，在深圳一千多萬的外來人口中，有將近一半（502萬）住在“城中村”，改造“城中村”就是要為502萬人建設新住宅，即使按每人20平方米和每平方米1萬元計算，也是1億平方米和10000億元，這是多么大的一筆買賣，開發商豈能等閑視之；很多大地產商都有官方背景和官員后臺，政府也可以從中取利。于是，官商合謀自然會積極推行改造“城中村”的政策。
然而，我們的城市政府和官員是否認真思考過如下一些問題。
首先，“城中村”究竟是有利于還是不利于、促進了還是促退了城市的發展？比如，深圳的發展靠什么？雖然不能否定其他要素的作用，但深圳的發展主要依靠在深圳創業的來自全國各地的上千萬人，包括在“城中村”居住的502萬人?，F在，“城中村”的住房租金大概是一室一廳600－800元/月，“城中村”的餐飲也很便宜，兩個人15－20元就可以吃飽吃好。這就為外來打工者提供了一個合適的生存環境。深圳的營商成本低，產業競爭力強，其秘密就在這里。如果拆除了“城中村”，讓打工者都住進開發商建造的商品房中，我們不知道深圳的打工者還能留下多少？其營商成本會達到多高？還能不能保持今天的發展態勢？
其次，中國的城市發展究竟是采取集約化模式還是粗放式發展模式？目前，中國的城市建設保持了粗放擴張的態勢，造成了大量的土地浪費，侵占了大量耕地，近幾年，耕地每年以1000多萬畝的速度流失。到2006年為止，城市人均占地面積133平方米，超過國家規定33平方米，比歐洲發達國家多50平方米，而我們的城市化水平與歐美國家還差一大截。然而，“城中村”是個例外，人均占地不到1平方米，高度甚至過度地集約化經營?，F在我們城市的容積率是0.2，發達國家是2，而“城中村”超過了4。我們不知道，城市政府拆除“城中村”的理由在什么地方？難道是因為現有城市占地不多，浪費不大嗎？
再次，如何解決城市住房問題？國發24號文提出了政府解決城市保障性住房問題，這是政府責無旁貸的任務，也是公共政策的重要內容。除了政府投資建設廉租房以外，“城中村”開辟了解決城市住房問題的另一條道路，“城中村”實際上是廉租房的代名詞。從一定意義上來說，“城中村”的廉價住房正好滿足了低收入群體的住房需求，在很大程度上，代替城市政府提供了相應的公共服務。作為城市政府應當歡迎，應當鼓勵，應當支持。但是，我們的城市政府卻要改造和拆除“城中村”，這種做法直接與24號文件精神背道而馳，不是解決而是加劇城市保障性住房的矛盾和緊張。如果拆掉城中村，由政府提供保障性住房，即使廉租房的投資少一些，按每平方米3000元計算，建造1億平方米也需要3000億元，相當于深圳市地方財力的10多倍。即使深圳市財大氣粗，但我們不知道，深圳市政府能不能和肯不肯拿出這么多錢建設廉租屋？如果再加上征地拆遷的補償金（注意是七八層樓房的補償金），不知道深圳市政府為此要付出多大代價？也不知道深圳市政府何時能夠提供這么多廉租屋？退一步講，既然深圳市政府能夠承擔得起，為什么要出臺2007年5號文件，要開發商出錢出力建造15%的經濟適用房和廉租房，無償交給市政府房地局？深圳市政府這一系列相互矛盾的政策和做法究竟意味著什么？
復次，就是政府侵權和違憲問題?！俺侵写濉笔谴迕裥列量嗫?、一點一滴積累和發展起來的，現在政府卻要將其拆除，雖然城市的土地是國家的，但地上建筑物是私人的，要拆除必須經過權利人的同意和認可；雖然公共需要可以征用，但改造“城中村”能說成是公共需要嗎？雖然拆除“城中村”要給以相應的補償，據說深圳每戶補償480平方米，但村民仍然不能同意。為什么？難道不值得深思一下嗎？在村民不同意的情況下，政府以“城中村”違背城市規劃為由強行拆除，實際上侵犯了村民的正當權益。
最后，是走什么樣的城市化道路問題。在中國的城市發展和城市化進程中，實際上存在著兩種城市化：一種是官員的城市化，這就是政府征地賣地，大拆大建，與開發商合謀，攫取土地增值收益，把農民排除在城市化和工業化之外；另一種是村民和市民的城市化，除了農村集體建設用地直接進入市場，參與流轉和交易，實現兩種公有土地同價、同權以外，“城中村”的建設和發展也是村民參與城市化的一種重要方式，是中國城市化的一種創舉。這對很多城市特別是新興城市都具有重要的參考價值和借鑒意義。拆除和改造“城中村”意在表明，我們的城市政府只允許官員的城市化，不允許民間的城市化。這種扼殺民間創造和活力的政策取向，將會使我們的社會陷入何種境地？
看來，我們的城市政府的確應該坐下來，認真地思考一下我們的城市政策，別再干這種圖虛名、自毀根基、葬送發展大業的蠢事和傻事了。
當然，不拆除和改造“城中村”，也為城市管理提出了一些新的問題，比如，城中村的消防安全問題、環境衛生問題、治安管理問題等。就以消防安全而論，“城中村”的建筑密度過大，樓與樓之間的間距過小，達不到國家的建設標準，人稱“握手樓”。因此，消防問題就需要高度重視和特別安排，否則，一旦出事，損失巨大。但這不應成為政府拆除“城中村”的理由，而應當成為官員改善城市管理的契機。我們的城市政府應該從建設和諧城市和實施人性化管理的目標出發，在這方面多一些考慮，多下些工夫，做出一些特別安排和扎扎實實的工作。這才是檢驗城市政府執政能力和管理水平的有效尺度。
（作者系北京天則經濟研究所理事長）
