“包容性發展”(inclusive development)是當前國際上最時髦的術語之一。其意旨為讓貧困者參與發展，共享發展成果。對于農村地區的貧困者，我們應該提出和奉行一種包容性農村發展原則。包容性農村發展工具多種多樣，其中部分屬于財政和金融政策工具。小額信貸無疑可以是一個重要的金融工具。若是財政工具，就當遵照財政的原則。但若是金融工具，就最好奉行金融的規則。這不是規范意義上的說教，而是1945年后直至上世紀80年代中期農村金融實踐的“血的教訓”。

在80年代中期之前，農村金融界奉行的主流范式就是信貸補貼(subsidized credit)范式。其預設前提是，農業弱質產業，農村是落后地區，需要依賴政府補貼，對農業和農村注入廉價資金，向農民提供補貼信貸，以期促進農業和農村的發展。但是，這么多年過去，補貼信貸導致大量的問題：補貼信貸造成資本要素的配置扭曲，使得農戶把補貼貸款投入到回報率低下的生產經營活動，而沒有投放到有著更高回報率的地方；農戶對政府補貼的依賴性增強，還貸意識則日漸薄弱，造成大量違約和壞賬; 急需貸款的貧困者或者小企業并不能輕易獲得貸款，大量補貼貸款被集中和轉移到一些農業大戶或者鄉村有權有勢人物那里。更為甚者，信貸補貼限制了對貧困農戶供給商業性信貸的激勵。其結果是，需要扶持的那些農戶往往沒有得到資金，仍然貧困，而農村金融市場則遭受嚴重破壞。信貸補貼范式的預設本身就是成問題的。事實是，一部分農業雖然回報率不高，一部分則較高。印度、菲律賓等地的農戶貸款利率達到30-40%以上，仍然是可以盈利的，因為資金投入到了回報率較高的地方。

80年代以來，國際農村金融界吸取了上述“血的教訓”，實現了農村金融范式從補貼信貸范式朝著農村金融市場范式的轉型。后者強調，農業領域存在著盈利機會，可以通過發展農村金融市場，滿足農戶的金融服務需要，支持農民創造收入，促進減貧。

小額信貸的國際實踐和認識也經歷了類似的范式轉換歷程。70年代之前，國有發展金融機構、農民合作社和捐贈者開始向農民及那些處于社會邊緣的農民提供小額的農業補貼信貸。這種定向補貼信貸的大量違約導致了諸多問題。在70年代，雖然這一態勢沒有發生根本轉變，但是出現了一些商業性小額信貸的試點，這些試驗項目向貧困婦女提供小額貸款，幫助她們開展微型的生產經營活動。這些組織實施者包括后來在1983年正式成立孟加拉鄉村銀行（Grameen Bank）的尤努斯(Yunus)教授，拉美的行動國際(Accion International)和印度的自我就業婦女協會（SEWA）銀行等。到了80年代，小額信貸作為商業性金融開始在全球快速發展，由此小額信貸的主流范式與80年代以來占據國際主流地位的農村金融市場范式保持一致。具體而言，國際上小額信貸的主流范式稱為商業可持續小額信貸(sustainable commercial microfinance)。其中商業可持續可以從財務可持續和機構可持續兩個維度去分析。與此同時，90年代以來，與小額信貸（microcredit）相關的項目和機構在業務范圍上得到了進一步的全方位拓展，包含了儲蓄、保險、匯款和結算等業務。與此對應，“小額信貸”一詞也逐漸被“微觀金融”(microfinance)一詞所替代。小額信貸實踐證明窮人也是銀行可接受的服務對象, 向農戶的微型經營活動提供商業性信貸服務具有生命力。

目前國際金融界強調小額信貸的財務和機構的可持續性。孟加拉鄉村銀行及其創始人因為通過小額信貸扶貧而于2006年獲得諾貝爾和平獎。該銀行94%的股份屬于貧困成員所有，6%歸政府所有。其平均貸款年利率為20%，比存款利率高8個百分點。截至2008年6月底，孟加拉鄉村銀行貸款余額5.82億美元，存款余額7.91億美元，其中成員貸款4.39億美元,3.52億美元，成員數目達到753萬人，其中729萬為女性成員，貸款償還率為98.11%。雖然該銀行的強制儲蓄方式（從貸款額中直接扣掉一部分資金作為儲蓄額）受到學界的詬病，但該銀行的成功是有目共睹的。而且，一些發展中國家嘗試了其他小額信貸模式，比如取消強制儲蓄方式，改為積極的儲蓄動員方式，更進一步推進了商業性小額信貸的可持續性。印尼的小額信貸機構最早將儲蓄動員作為小額信貸的組成部分，他們的成功經驗已被推廣到全世界。目前積極儲蓄動員方式的商業性小額信貸（確切地說是“微型金融”）已成為國際潮流和標桿性操作。

但是，我國的小額信貸發展并不順利。根據何曉玲的研究，我國的小額信貸機構和項目已達到300家左右，其中比較大的機構和項目的覆蓋面達到5000左右的農戶，小的不到1000戶，在這300家左右的小額信貸機構和項目中，能正常運行的不到五分之一，達到財務可持續性的小額信貸機構微乎其微。而根據程恩江和徐忠的研究，至今只有十幾家正常運轉，其余因資金耗盡，或關閉或奄奄一息目前真正達到完全獨立運作。

不過，大量國內外證據表明，農戶往往面對著很多微型和小型盈利項目機會，更關注資金的可得性，而非資金的利率。根據趙俊臣的調查，云南大理州南澗縣沙樂鄉、臨滄市云縣后箐鄉兩個社區保護與發展基金設立于2001年，按小額信貸模式運作。截止2004年12月，基金本金擴大到150萬元，累計貸款總額達到1098966元，累計貸款農戶總數達429戶，農戶股金達到6272.4元，基金利息收入共有13899.3元。經隨機抽樣調查評估，基金小額信貸款產生了較高的經濟效益、社會效益和生態效益。每年每100元基金貸款產生的總效益為207元，投資回報率為207%，其中經濟效益為117%，生態及社會效益為93%。既然微型和小型盈利機會是存在的，為什么我們的小額信貸不能得到很好的發展，不能更好地服務于貧困者？我們需要分析其中的一些深層原因。

我國的小額信貸項目最早于1990年由人口基金會、糧農組織和外經貿部三方合作引入，投入資金總額650萬美元，還貸率96%，覆蓋11省49804戶。1994年中國社科院農村發展研究所與福特基金會合作引入孟加拉鄉村銀行小額信貸模式，實施了非政府組織扶貧合作社小額信貸項目。投入540萬元，涉及河北、河南、陜西4個縣5個鄉3000戶農戶，項目還款率較達99%。上述高還款率雖然主要與農戶本身的還款意愿有關，但小部分仍與政府的行政支持有關。更有甚者，由于政府規定小額信貸必須采用利率補貼，我國的小額信貸項目不能做到財務可持續性。這說明我國政府仍然抱著在80年代前已經被國際金融界所拋棄的補貼信貸舊范式不放。由于不能采取積極的儲蓄動員，不能進行混業經營，小額信貸項目不能向農戶提供自愿儲蓄服務或者保險服務，而只是提供了強制儲蓄安排（比如以小組基金形式，從貸款額中扣存）。此外，盡管2005年黨的一號文件規定在有條件的地方可以建立小額信貸組織，但政府對小額信貸的正式金融機構化還未出臺具體的可操作政策。雖然存在一些扶貧社、鄉村發展協會和服務社之類的非政府組織項目試點性專業小額信貸機構，但不屬于正式金融機構。與此相比，孟加拉鄉村銀行就屬于正式金融機構。正因為不能進行儲蓄動員和不得不實行低息政策，我國非政府組織小額信貸的業務覆蓋面非常小，可持續性問題非常大。比如根據一些資料，虞城扶貧社、儀隴鄉村發展協會和晴隆服務社三家非政府組織專業小額信貸機構，2000年實際實現的有效年利率分別為8.45%，8.18%和5.21%。每個用戶的平均貸款余額分別為792、741和787元。按照這個利率和平均貸款規模，增加農戶越多，賠款可能越多，財務和機構的可持續性就越差。而一個好的小額信貸項目或者機構，則需要信貸的市場定價，產品的多元化（儲蓄，貸款，保險，匯款，結算），需要通過增加覆蓋面來實現財務和機構可持續性。

與此相反，上述中國社會科學院農村發展研究所建立的非政府組織扶貧合作社項目在利率方面做了較好的設計。根據劉文璞的材料，該項目于1993年末籌備時，根據當地信用社利率確定了項目的利率，年利率16%?？紤]到小額信貸采用的是按周期還款大制度，名義利率確定為8%，有效利率接近16%。1995年扶貧社項目擴大到了河南虞城和南召兩個縣，初期采取了同一利率水平，之后虞城扶貧社把名義利率提高到10%，有效利率近20%。南召縣在1999年在原有的8%名義利率之外又加收了相當貸款額1%的小組基金作為培訓費和中心主任獎勵基金。實際上等于把有效利率提高到接近18%。以后幾年，扶貧社一直維持原定的利率水平。但是，即便這一利率水平，也不能實現項目的財務和機構可持續性。根據世界銀行高級金融專家王君的研究，小額信貸低于30%的年利率很難實現財務可持續。

較之于非政府組織小額信貸項目，政府的小額信貸項目，由于采取更低的利率，其財務可持續性和機構可持續性問題更大。此外，根據官方口徑，農業銀行的部分扶貧貸款和以及農信社小額信用貸款歸入小額信貸。但農業銀行對一些貧困地區的貧困人口的小額貸款投入在萎縮。其重要原因是其呆賬、死賬多，貸款回收率低，運行成本高，資產質量差。在業績考核與資產效益的雙重壓力下，農業銀行不愿多發放扶貧貸款。這恰恰說明了低利率政策影響了銀行的風險定價能力和貸款供給意愿。農信社的小額信用貸款只提供給信用戶，也就是實行信用配給，而貧困戶無疑是首當其沖被農信社排除在信用戶之外的對象。這里低利率問題產生著同樣的影響。

總體看來，非政府組織的和正式金融機構的商業性小額信貸在我國大有前途。但是政府政策需要盡快做出調整，打破一些陳舊的補貼信貸觀念，推動商業性小額信貸的可持續發展，為商業性小額信貸的快速健康發展提供一個授能空間，使其能夠為實現我國農村地區的包容性發展做出其應有的貢獻。