經濟觀察報 高一飛/文 自1999年第一個《人民法院五年改革綱要》以來，中國司法改革已經走過了近十個年頭。在我看來，雖然司法改革取得較大的成績，但司法改革在方向上的失誤還是很明顯的，表現在重體制改革而輕程序改革、重法官業務素質而輕道德素質、重司法獨立而輕司法制約。正因為如此，中國司法的水平和效率雖然提高了，但司法公正這一最重要的問題仍然沒有解決，由于司法業務范圍的擴大，人民群眾的感受反而是司法腐敗有加重趨勢。

應當從立即可行的改革措施做起

最高法院前院長肖揚認為，我國司法中的根本問題是司法的地方化、行政化和非職業化。但是，這三大問題本質上不是司法本身的問題，而是政治體制的問題。政治體制的問題要解決，任重而道遠，或者說一時難以改變現狀。那么，司法機關主導的現有體制之下的改革是否就無所作為呢？我認為在這樣的前提之下，也可以有所作為，但應當調整現在的司法改革方向，先從阻力較小、問題不太敏感的司法程序改起。

通常，我們把司法改革分為司法體制改革和司法程序（司法工作機制）改革。司法體制是司法機關的組織制度，司法程序是指司法活動應當遵循的具體步驟和規則。我注意到，最高法院兩個五年改革綱要絕大部分屬于司法體制改革的內容，而極少涉及司法程序的改革。

司法權力地方化、審判活動行政化、法官職業大眾化，前兩者簡單地說就是司法難以獨立，但這兩大問題卻可以通過一個程序得到一定程度上的解決，那就是集中審判：預審法官與庭審法官分開；一個即將審理的案件在事前不確定由哪幾位法官審理，而是在開庭或者即將開庭的當天或者前一天選任法官；開庭后案件不能中斷審理，當庭判決。特殊案件在必要時進行全封閉式審理，法官不能回家，由法警監督到特定的旅館休息，與外界不能有通訊聯絡、不能接觸他人和獲得新聞。違背上述程序的只能進行“程序更新”，即原審無效，重新組成審判組織進行審理。

在這樣一種程序之下，黨政機關的干預、當事人的說情與腐蝕就都可以盡量減少，司法自然更加獨立。當然，這樣的集中審理只有與起訴書一本主義、庭審法官不可更換制度、審判公開、迅速審判、法官中立等一系列的程序制度配合起來才能起作用，但這不更加說明了程序的重要性嗎？一項程序的改革還可以帶動其他程序的改革，也會促使司法體制發生變化。

根據最高法院的司法改革綱要，法官臨時選任程序、起訴書一本主義、庭審不間斷原則完全沒有規定；庭審法官只是“一般不得更換”（見最高法院發布的《合議庭規則》）；人民法院開庭審判的案件，只是要求“應當逐步提高當庭宣判率”（第一個五年改革綱要第12條）。在這樣一種沒有將程序封閉起來的審判中，即使有再好的體制，再好的法官，也不能避免地方化和行政化，因為不完善的程序給了不當干預充分的時間和空間。

從集中審判中，我們還可以發現，程序改革與法院人、財、物管理體制改革不同的是，它更加單純、獨立，這種改革是程序的自我完善，它不必在與其他機關和部門的關系上牽一發而動全身，恰恰是最高法官可以大有作為而易見成效的改革。所以一味等待體制之變，而輕視程序的意義，是不應該的。程序的力量讓活的人破壞不了定死的規則。在這樣的情況下，我們在目標確立方面，為什么不在簡單、有效而又特別必要的方面做更大的努力呢？

對法官的道德考察比職業能力考核更重要

現行的司法改革中，最徹底、最有成效的是統一司法考試。統一司法考試從業務素質上作統一要求，讓不懂法的人進入不了司法機關，這不僅是解決司法業務能力問題的成功方式，也有利于推動整個社會人才機制的公平，讓真正有才能的人憑考試可以進入國家司法機關，是一次促進政治體制和社會資源分配更加公平正義的偉大改革。司法考試以及通過司法考試做為擔任法官、檢察官的前提條件的做法，將成為整個國家人事體制改革的范本，而司法考試本身的公正、嚴格也將成為所有其他考試的范本。

但是，考試主要是業務上的標準，而法律職業，特別是法官、檢察官應當重視的首先是經驗和道德。這是一個很簡單的道理，考試得高分的人不一定有良好的道德。其實所謂職業化是相對的，在被認為是法治發達的美國，也不是所有的地方都是由具有律師資格的人擔任法官的。在美國，早期的地方法院法官由不具備律師資格的治安法官 （JusticeofthePeace，簡寫為JPs）擔任。在交通與通訊不便的年代，它是偏遠地區和鄉村地區的法律和秩序的支柱。他們基于司法常識和社區意見的非正式方式處理案件，在19-20世紀，治安法官都是美國法院結構的重要組成部分。20世紀中葉，司法改良的要求和環境的改變使治安法官時代結束。到1964年為止，有8個州廢除了治安法官，1987年只有13個州保留治安法官?，F在，只有人口稀少的西部的9個州和東部人口較少的3個州繼續保留了治安法院。

因此，我認為，應當大幅度提高司法考試的通過率，讓考試合格的人數大大超過實際需要的人數，這樣才有利于選拔合格的法官、檢察官。對于西藏、青海、甘肅等地通過率極低的情況，應當通過分地區劃線的做法來改變。因此，在維持全國統一考試這一符合中國國情的做法的同時，在通過標準上分地區進行劃線，這些人只允許在本地執業，就是一種實質上的公平，這也是解決目前出現的有些地區 “法官斷層”問題的可行辦法。

在資格問題解決后，最重要的是應當通過科學、民主的選拔制度來產生法官。美國科州法官選拔的基本程序是：在法院組織由律師和非律師組成的提名委員會，由提名委員會從本地區執業五年以上的律師和檢察官中選擇2-3人作為補缺候選人；由州長或者縣長、市長在需要補缺時從這2-3人中指定一人。為了幫助提名委員會成員投票、決定是否留任某一法官，立法機關要對法官定期進行評估，并公開評估結果。

從目前我國法官的產生來看，我國法官選拔沒有體現社區民眾的參與，基本上是上級對下級的選拔制，高級法官基本上是組織部門的選拔。所以，我們應當盡快建立類似于成熟法治國家那樣由民眾、律師組成提名委員會遴選法官的辦法，再交人大表決通過，體現法官產生制度的民主性，也只有這樣才能選出在道德和辦案經驗上合格的人員。

司法制約與司法獨立機制改革應當同時推進

人民法院現已實行了兩個五年改革綱要，第一個綱要七條措施中，只有第六條為“加強制度建設，健全監督機制，保障司法公正廉潔”；第二個綱要共八條，只有第七條是“改革和完善人民法院內部監督與接受外部監督的制度”。而從實際運行情況來看，并沒有具體的改革措施去實現這兩條的要求。

我認為，現行司法制度存在的最大問題是司法不受制約。在任何法治國家，法官確實需要獨立、中立、冷靜、理性，但這都是在首先解決了司法制約問題的前提下實施的。沒有制約的司法獨立，只會讓獨立成為腐敗和徇私枉法的借口，在這種情況下，獨立意味著拒絕監督，中立意味著拖延、推諉。

如何監督法官，實現司法制約？對此，成熟的法治國家已經有一套成功的經驗：審判和執行分離，法院不承擔執行職能；允許媒體旁聽和評論；法官時刻接受社區民間的考評，發現法官不良行為，法官必須被開除。而現在我國法院體制的現狀是：法官由官方任命，媒體報道受到多種限制，民間考評機制不存在。更重要的是，民眾反映的問題法官難以受到查處。在眾多的上訪案件中，很大一部分是針對法院裁判不公和法官不良行為的，但是法官被查處的很少，而民眾被截訪和打擊報復的卻不鮮見。這些問題不解決，而談司法獨立，豈不是舍本逐末？

最近，最高法院院長王勝俊提出：法院工作必須始終堅持 “三個至上”，即“必須把黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上作為始終堅持的指導思想”，“要廣泛聽取人民群眾的意見，自覺接受人民群眾的評判”。對此，我是非常贊同的，這與以前的最高法院領導單純強調司法獨立的觀念有重大不同。司法受制之后才談司法獨立，應當成為司法改革的基本方向。

但現在的問題是，“廣泛聽取人民群眾的意見，自覺接受人民群眾的評判”的方式并沒有規范化，處理不好，反而容易導致人民群眾的激情對個案的干涉，影響司法應有的冷靜和獨立。社區民眾和法律執業人士（律師）對法官和法院進行評議，這是西方國家保障司法受制、實現司法監督的重要方式，如美國就是通過中立的民間機構“司法執行委員會”和“司法紀律委員會”進行監督和評估的，而這兩個機構就是由普通民眾、律師組成的。我們現在“接受人民群眾的評判”方式存在的問題是，并不是民眾和律師組成的機構主動評議法院和法官，而是由法官走下去接受監督，其制度化程度和效力都是值得商榷的。從過去發生的司法腐敗大案要案來看，有些法官在律師和人民群眾中影響極其惡劣、形象很差，但紀委查處之前，卻是“人民最喜歡的法官”，原因就在于缺乏這樣一套評議機制。

（作者系西南政法大學教授）

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