經濟觀察報 特約評論員 秋風 最近，某調查機構對不合理收費問題進行了在線調查，媒體將其結論解讀為，民眾認為，所謂民生領域都存在收費不合理問題。

這一事實當然無可置疑，但這個調查混淆了兩種不同性質的支付行為。第一種是民眾向行政機關繳納的行政性收費，比如，調查中所列舉的“車牌架安裝費”；第二種是民眾購買商品或服務而支付的價格，這占了民眾抱怨的收費項目的絕大多數，多發生于電信、電力、石化、銀行、鐵路、醫藥等行業。這些收費者是商業企業。即便是教育領域的擇校費、學生補課費，與房地產及物業管理相關的費用，也都屬于服務性企業向消費者提供服務的價格。

這兩類支付行為的性質是不同的，原因在于，行政機關與企業，哪怕是壟斷性企業，性質是完全不同的。企業是以營利為目的的，而行政機關則要為民眾提供公共服務。也因此，兩種收取費用的標準及程序是不同的。

原則上，政府應當避免行政性收費，因為，公民已經向政府提供了足供其進行行政管理所需的稅款，政府就應當以此為基礎向公民提供公共服務。不過，有些行政活動，確實不具有公共性，從中得到收益的是私人，比如，車牌架安裝。為對納稅人公平，提供此一私人性服務的行政機關可以向享受此服務的民眾收費。但是，收費標準應當正好等于其成本，且應扣除行政人員的人力、辦公成本，僅計算實物成本。因為，人力、辦公成本已由行政機關的正常經費彌補了。只要超出這一標準，就是不合理的收費。

至于電信、鐵路等企業乃至醫院、學校，自然可以因其提供的商品和服務向消費者收取費用，這一費用中是可以包括企業的利潤性收入的。假定這些企業是競爭性私人企業，那他們就享有定價權，想收多少錢就收多少錢，惟一的限制是消費者的愿意。如果消費者不接受，企業定再高的價也是枉然；假如消費者愿意接受，那企業定再高的價也是合理的。如果競爭性私人企業沒有這種定價自由，那就不存在市場或者市場就會扭曲，因為價格就是市場的神經系統。

不過，電信、鐵路等企業卻不能享有這種定價自由，因為它們都是國有壟斷企業。作為國有壟斷企業，不管當初是基于什么理由設立的，現在都可以從政治上和法律上推定：民眾之所以同意政府用自己的稅款設立這類企業，且劃定一部分本應由個人自由進入的領域歸其壟斷，乃是因為，民眾相信政府能夠有效地控制、影響這類企業，使之服務于公眾利益，且這種利益大于私人自由進入該領域可能帶來的利益。

基于上述邏輯，國有壟斷企業天然地不能享有定價的自由權。相反，其所提供的商品和服務的價格必須受到某種公共程序的控制，惟有如此，這類企業才能較好地實現其內在目的：服務于公眾利益。不管經濟學家如何從效率上論證企業定價權的經濟好處，但這類論證不適合于居于壟斷地位的國有企業，在公用事業領域尤其如此。因為，消費者沒有選擇權，所以企業的自由就應受到限制。

民眾、甚至輿論把電信、鐵路等企業的價格理解成“收費”，就是因為這類企業的性質是特殊的，而正因為這一性質，才會有價格 “不合理”的抱怨，恐怕沒有人抱怨褲子、可樂的價格“不合理”。這個不合理的抱怨背后隱含的臺詞是：你的職責本來應當是服務公眾利益，但現在的價格看起來更像是利用壟斷地位搶錢。民眾希望通過某種程序限制這種不合理的行為。

應當說，現行財政、行政制度對于行政機關收費、壟斷的國有企業定價，似乎都已經有一些約束。但是，民眾的抱怨已經表明，這種約束顯然不夠有效。癥結在于制度設計不合理。比如，對行政性收費，僅由行政部門自己審查而缺乏外部審查。行政性收費在性質上接近于稅，原則上是應當由民眾的代表審議的。沒有這種外部約束，物價部門或財政部門很容易縱容收費的行政部門，因為他們的利益是一致的。

至于壟斷企業的價格，公共控制程序更為松弛。關鍵的問題仍然在于，缺乏某種獨立的約束機制。由于復雜的政治原因，政府與國有壟斷企業之間有過于密切的利益關聯，政府甚至把這些企業看成利潤機器，對國有壟斷企業的定價活動，并沒有強有力的控制，甚至以這些企業賺了多少利潤而自豪，仿佛這些企業是為股東創造利潤的私人企業。

歸結到一點：不論是行政部門的收費行為，還是壟斷的國有企業的定價行為，以及一些事業單位提供服務的定價行為，目前都缺乏一套獨立的公共控制機制。所謂“獨立”，就是指獨立于政治和行政部門，僅從公共利益角度來進行控制、監管；所謂“公共控制”，則意味著設立公眾參與的渠道，比如針對行政收費的立法聽證、針對壟斷產品定價的價格聽證。缺乏獨立、缺乏公共性，即便有政府的監管，也無法阻止行政機關通過收費賺取利潤、壟斷國有企業通過定價賺取壟斷利潤，從而都走向其真正目的的反面。