經濟觀察報 黃丹華/文

一

誰來監管監管者？提出這個問題似乎有些多余，因為《證券法》對證券監督管理機構與其工作人員因未能嚴格依法履行職責，將依法給予行政處分、依法追究法律責任有明確的規定。從法律角度看，這應該是對監管者實施的一種間接監管，即通過行政、法律手段達到約束監管者行為的目的。

然而，事實并非完全如此。多年來，一提起證券監管，大家不約而同想到的都是監管機構對市場參與者的監管，很少有人想到對監管者的監管這個問題。監管者制定市場規則、維護市場秩序，被人們形象地喻為“watchdog”，作為公平與公正的化身，它們被公眾寄予了無限的期望。

長期以來，證券市場欺詐、操縱等各種違法、違規案件的頻發以及對市場健康發展的嚴重影響與危害，使社會將關注的焦點與監管的重心集中指向了上市公司、證券公司、基金管理公司以及證券服務機構等市場參與者，卻忽略和偏頗了對監管者的監管。事實上，證券市場成立至今，雖有對監管機構工作人員違法、違規行為予以懲處的事例，但為數不多，有案可查者寥寥無幾，影響最大的是2004年發生的“王小石事件”。我們雖然不能簡單地把對監管者的監管與查處多少違法、違規監管機構工作人員的數量直接劃等號，但在政府權力足以影響市場決策，市場機制不能全面充分發揮作用的情況下，權力尋租在證券監管部門是存在的，類似事件也不止一個。對監管者違法、違規行為懲處的不到位，從一個側面反映出對監管者的監管存在的某些不足。

近來，證監會再次成為社會關注的焦點，除了人們期盼監管部門在股市低迷時期能及時出臺有力措施穩定市場發展外，還有一點，就是人們對進一步完善證券監管制度的考量。

由王益“雙規”引出的一連串問題，表面上看是證券經營機構與某些當事人的不法行為，與監管機構沒有直接必然的相關性，但深究其原由，又會發現，證券市場的一些問題與證券監管有著剪不斷、理還亂的內在聯系，這就不能不引起我們對“重市場參與者監管，輕市場監管者監管”現象的反思。

二

頻頻發生的證券欺詐、操縱案件，一次次使市場陷入險象環生、波詭云譎的境遇?！巴跣∈录?、“王益雙規”等一系列看上去毫不相干與偶然發生的事件，暴露出我們對監管者的監管在監管認識、基礎制度、監督機制與法律制裁等方面存在的問題：

第一，對監管者監管的重要性與必要性認識不足，導致我們在監管工作中長期存在著重視對市場參與者的監管，忽視對監管者的監管；重視對市場參與者監管制度的建設，忽視對監管者監管制度的培育。對市場參與者的監管幾乎成為市場監管的惟一方面。

第二，制度缺陷導致監管者行為失范。通過對一系列證券違法犯罪案件的剖析，我們看到，這些事件的發生除了與當事者本人的修養、品行、素質有關外，制度缺陷才是孳生腐敗的真正根源。在政府主導和推動下發展起來的證券市場，政府既是規則的制定者、監管者，又是市場利益的參與者與博弈者。政府既建立市場制度、規范市場，又謀求在市場發展中自身利益的最大化。政府與市場千絲萬縷的聯系，使作為政府在證券市場代表的監管機構難以在監管市場時保持客觀中立，而法律賦予監管機構自由裁量權的寬泛、權大責小的不對稱以及管制邊界的模糊，都為監管機構的權力尋租提供了可乘之機，使某些監管人員違法、違規成為可能。證券市場發展的不成熟與基礎制度的不完善，使監管者在監管市場的同時，自身也出現了問題。

第三，社會監督機制的薄弱難以有效約束監管者行為。首先，《證券法》沒有明確規定對證監會工作進行指導監督的機構主體，由此造成對監管機構監督的空泛化與虛置化，使對監管機構的監督難以落到實處；其次，監管機構，特別是涉及證券監管要害部門政務公開的透明度不夠，不能充分提供有關發行上市審核等方面的有效信息，造成評判監管機構盡職、盡責客觀依據的缺乏；再次，監督傳導機制的不健全使社會公眾與新聞媒體難以廣泛充分地發揮其巨大的社會監督力量。由此使監管機構在履行職責，行使權力時，不能及時得到來自上下兩方面的有力監督約束，延緩或錯失了許多矯正其工作失誤、阻止某些工作人員違法犯罪的良機，給市場發展造成難以估量的損失。

第四，對監管者違法、違規行為查處的不及時與處置辦法的不明確與制裁力度的不到位，使法律難以充分發揮其威懾作用。在違法成本與違法收益比相差懸殊的情況下，必然會有人甘冒天下之大不韙與正義和法律進行博弈。

三

監管者的特殊地位與廣泛影響，使加強對監管者的監管不僅必要，而且急需。需要明確的是，對監管者的監管與對市場參與者的監管是一個問題的兩個方面，二者既有聯系，又有區別。對市場參與者的監管是證券監管的主要內容與主要方面，對監管者的監管是證券監管的必要補充與有益提升；對市場參與者的監管注重監管機構的作用與監管強制力的執行，對監管者的監管注重法律規范與社會監督；對市場參與者的監管注重防范由市場運行失序引發的市場效率風險，對監管者的監管注重防范由權力運用不當或決策失誤引發的制度效率風險。

當前，證券監管面臨著日益嚴峻的挑戰與考驗。監管環境日趨復雜，監管對象不斷增加，監管內容日漸增多，監管難度也日益加大。證券監管能否審時度勢，順應潮流，積極有效地化解系統風險，是關乎市場健康、穩定、可持續發展的關鍵。

證券監管體制的健全與完善，是確保監管目標得以實現的基礎與保障，而建立有效的監管者監管制度，確是其中已無可回避的應有之義。