如不盡快調整好“宏觀調控體系”，依靠扭曲的“看得見的手”去左右”看不見的手”，其結果很可能會導致我們“總是被同一塊石頭絆倒”。

入世前夕我們曾經指出，中國加入世貿組織以后面臨挑戰最大的首先是政府，也包含我們的宏觀調控體系 。從此次加強宏觀調控過程中所暴露出來的一系列問題來看，我國現在的宏觀調控體系本身存在著扭曲現象和制度性缺陷，已經無法適應變化了的經濟基礎，通過傳統的、扭曲的宏觀調控體系去調控已經相當市場化、國際化了的經濟，就必然會與市場機制發生沖突，與市場主體發生沖突。

去年中央經濟工作會提出今年的任務是要“加強和改善宏觀調控”。但是要使宏觀調控更加科學、更加有效，就需要首先調整好宏觀調控體系本身這支“看得見的手”，揪要改革和完善宏觀調控的各個參與主體。否則，依賴這只扭曲的“看得見的手”去加強宏觀調控，其結果很可能會適得其反，還會使我們“總是被同一塊石頭絆倒”。

關于宏觀調控體系的改善，我們似乎可以分為“事前、事中和事后”三個階段來加以考察，也就是從“信息反饋”、“決策執行”和“檢查監督”等環節來進行分析。

一、宏觀調控的事前階段

1、統計制度缺陷容易導致決策分叉

要想實現及時、正確的宏觀調控，其前提是要能夠對宏觀經濟形勢作出準確判斷，而要想對經濟形勢作出準確判斷又首先需要獲得大量而準確的統計信息。但是，目前我國的統計制度似乎存在著一些嚴重的制度性缺陷：一是統計部門事實上同時擁有統計調查、形勢分析、經濟預測和政策建議等四大職能，這四大職能之間存在著利益沖突。二是統計部門位于行政部門序列之中，置于各級政府首長領導之下，并且與計劃部門存在著過于緊密的關系，因而缺乏應有的相對獨立性和縱向負責制。

在這樣一種制度安排下，很容易導致統計部門的職能缺位和職能越位現象并存，并導致統計信息的嚴重失真。

首先，由于形勢分析、經濟預測以及政策建議等職能更容易引起上級領導的重視和社會各界的關注，因此在激勵機制的作用下，統計部門往往更偏好于將主要精力放在后位職能上，以致于對統計調查本身這一基礎性工作重視不夠。

其次，當統計部門擁有了形勢分析的職能以后，難免有時會出現“數字為觀點服務”的現象，因而也就容易產生“隱藏（某些）信息”的動機，使得一些與統計部門自己的觀點不相一致的數據得不到及時披露。

再次，由于統計部門擁有經濟預測的職能，同時又與計劃部門的關系過于緊密。因此，當統計部門的預測目標與實際經濟走勢出現偏差時，就有可能通過計劃部門的“調控”來加以實現；如果調控的效果不佳時，統計部門又有可能反過來通過修改或解釋數據來證明“調控”的效果。通過統計部門與計劃部門之間的互動，就有可能使統計部門做出的經濟預測得到“自我實現”。這在有關價格走勢的預測方面可能會更加明顯——因為我們的計劃部門中一直擁有一個很強的價格控制機構。其結果，雖然當年的“統計結果”有可能證明年初的預測是“準確”的，但是卻有可能將市場價格信號嚴重扭曲，從而將風險隱藏下來，并不斷積累。

最后，當統計部門擁有政策建議職能時，便會熱衷于向主管本部門的政府首長提出自己的政策建議。因為它認為自己更擁有發言權——因為許多真實的信息或“保密數據”只有該部門自己才知道。

最為重要的是，由于將統計部門置于各級政府首長的領導之下，因此，“上有好者，下必甚焉”?！盀跫喢毙钡拇嬖谟锌赡苁沟媒y計部門為了迎合首長的主觀意志來“編制數據”，放大成績或縮小問題。事實上，目前一些地方的統計部門在將統計數據上報公布之前，常常要先向本級政府首長匯報，要與以往上報的歷史數據、現行的政策信息以及周邊地區的上報數據進行比較和研究，經過人為的加工、平衡、調整之后再行上報或對外發布，因此統計數據中參雜著大量的主觀因素，失去了客觀真實性。

據基層同志反映，當上級領導同志下來考察調研時，如果是黨的系統的領導下來，聽到的往往都是些“好話”，正面的東西比較多；而行政部門的領導下來，聽到的大多是面臨的困難和問題，負面的東西比較多些。為什么呢？就是因為黨的領導是管人的，有了政績才能夠升官；而行政部門領導是管錢的，有了困難才能夠向上級要錢。

因此，從控制論或信息反饋的角度講，一方面是“正反饋”，而另一方面則是“負反饋”，其結果，很容易導致由于決策者之間所掌握的信息不同而出現“決策分叉”，漸行漸遠。

近年來，我們比較重視垂直管理，哪個系統下面出現了問題、管理不力就實行垂直化管理。而我認為，其實最應當實行垂直化管理的首先是統計信息部門，因為數據信息是科學決策的基礎。只有中央政府能夠準確地掌握下面的真實情況，才有可能對宏觀經濟做出準確判斷和正確決策。否則，就會像某地方學者所說的，我們的宏觀調控是在“踩棉花”。

因此我主張，盡快將統計部門垂直化管理，并使之相對獨立，最好能夠放在人大系統，或置于人大的監督之下。

2、宏觀決策應能夠聽到地方的聲音

中央與地方的關系歷來是經濟運行中的一對重要矛盾，而加強宏觀調控時又往往會進一步激化中央與地方之間的矛盾。

所謂宏觀經濟指的就是總量，宏觀經濟政策就是總量政策。而地方政府往往只從本地區的局部利益出發，從當地的發展需要出發，對國家的宏觀經濟政策難以理解或提出疑義。但事實上，由于各地區的經濟發展水平不一，經濟結構不同，因此，各地提出的要求也不盡相同。所以，就宏觀經濟政策而言，任何試圖讓所有地區都感到滿意的總量政策幾乎是不可能的，其最終結果必然是惡性通貨膨脹，必然是大家都不滿意。

但是另一方面，目前我國的財政部主要負責中央財政的管理工作，而沒有一個單獨的專門管理地方事務和地方財政的部門，因此，中央政府在進行宏觀決策時由于參與者都是中央政府各部門，因此難以直接聽到地方政府的聲音，也就容易忽視地方的利益。

有鑒于此，作為一個國土遼闊的大國，我國的中央政府似乎也有必要設立一個專門負責管理地方事務尤其是地方財政的“地方事務部”（日本、挪威等島國都有類似設置），以便中央政府在進行宏觀決策時能夠透過該部門聽到各級地方政府的聲音，把握地方政府的財政狀況，對貧困地區采取適當的補償性措施，以使國家的各項政策更具可行性，讓大多數地區能夠承受并愿意積極配合。

二、宏觀調控的事中階段

此次宏觀調控暴露出來的一個突出問題就是，我們現在的這套宏觀調控體系本身就處于一種扭曲狀態，一些參與宏觀調控的中央部門在其職能設置上存在著嚴重的利益沖突或定位不準。

1、 國家發改委的職能定位存在著三大利益沖突

亞洲金融危機以來，我國實行了“積極的財政政策”，大量增發國債。由于國債項目要由國家計劃部門審批，使得本已“閑下來的”國家計劃部門又重新忙活起來。此后，盡管一些專家學者于2000年前后就開始提出“積極的財政政策”作為短期政策應當及時退出的政策建議，財政部官員也公開表明“積極的財政政策要逐步淡出”，但據說主要是由于國家計劃部門的反對，財政政策的轉向一直不夠果斷。

直到2004年，中國的經濟增長速度已經達到10％以上，但國債依然在大量發行，國家計劃部門依然在一個接一個地審批國債項目。后來，終于承認中國經濟出現了過熱局面，但有關部門又將其定義為“局部過熱”、“部分行業過熱”。怎么辦？——還是要加強行政審批。

按理說，在市場經濟條件下，宏觀調控的主角理應讓位給中央銀行，必要時再加上財政部?？墒窃诖舜魏暧^調控過程中，盡管我們的經濟基礎市場化程度已經很高、對外開放程度也已經很高，但是調控的主角仍然是國家計劃部門，使用的手段仍然是以行政干預為主。這就難免不與微觀經濟基礎發生沖突。

按照學者們原先的設想，隨著社會主義市場經濟體制基本框架逐步確立，原“國家計委”應當演變成一個高于各部委之上、立場比較超脫、專門負責制定中長期規劃、發布預測指導的高層次協調機構（類似于日本過去的企劃廳），而不再繼續承擔具體的項目審批任務。但現實情況是，目前的國家發改委不僅擁有宏觀調控權，而且還擁有微觀項目審批權；不僅負責經濟社會發展的職能，而且還兼負著體制改革的重任，身兼數職，職能之間存在著多重矛盾和利益沖突。

通常，宏觀調控要求站在國家利益的高度，著眼于國民經濟全局，盡量采用間接的調控手段來把握宏觀經濟政策的走向和力度。相比之下，微觀項目審批有可能“尋租”，而宏觀調控則無法“尋租”。因此，當官員們整天忙于項目審批的的時候，就很容易不知不覺地忘記了宏觀調控本身所應追求的目標。

于是，經濟冷的時候要行政審批，熱的時候要行政審批，過熱之后還得要加強行政審批。甚至在同一時間段里可以“兩手一起抓”：一手抓國債項目審批，解決“過冷”問題；一手抓行業準入審批，解決“局部過熱”問題。如此下去，國家計劃部門的權利非但不會縮小，反而會越來越大，這豈不與市場取向的改革自相矛盾？

相反，一旦經濟真的實現了相對平穩運行，國家計劃部門反倒會感到無事可做。于是，一個以平抑經濟波動為目的的制度安排，反而有可能變成刺激經濟波動的“激勵機制”，變成了只有經濟出現大起大落，才能夠實現國家計劃部門權力的最大化。

其次，目前的國家發改委身兼發展與改革兩大重任，容易導致發展優先，改革滯后的局面。尤其是當發展與改革之間（在時間上）發生沖突的時候，由于有關發展的任務（如經濟增長問題、就業問題等）通常都比較緊急，因此部門領導很可能會“以發展為第一要務”，而將改革置于第二位甚至是更靠后的位置上，能拖就拖，從而延誤改革的有利時機。

如今，中央高層領導已經下定決心要大力推進體制改革，并將2005年定為“改革年”。但是，由誰來負責具體落實中央的這一重要決策？由誰來負責設計改革方案？如果說中央高層領導是新一輪改革的“第一推進主體”的話，那么誰又是改革的“第二推進主體”呢？這已經成了非?，F實的問題。

2、中央銀行獨立性有待進一步加強

為了保持宏觀經濟的相對穩定，從貨幣政策的角度講，有兩點至關重要：一個是中央銀行的相對獨立性；一個是貨幣政策決策的規范化。

首先，沒有中央銀行的相對獨立性就沒有宏觀經濟的穩定。這一點早已被國內外的歷史經驗所反復證明，被專家學者運用計量分析方法所充分論證，并已成為寫入金融教科書的基本常識。

我國自1993年加強宏觀調控以及人民銀行設立大區分行以后，地方政府對于中央銀行貨幣政策的直接干預大大減少，但是從此輪宏觀調控來看，一些中央部門對貨幣政策的直接干預依然很強。因此有必要進一步加強中央銀行的獨立性，并注意維護中央銀行的權威性。

其次，貨幣政策的決策機制也有待進一步加以規范和透明。至少應當將貨幣政策委員會盡快從目前的咨詢議事機構提升為決策機構，并且還應作出明確規定，即：所有參與貨幣政策制定的貨幣政策委員會委員所發表的言論和表決情況，都應當記錄在案，并在保密期結束之后予以公開，供專家學者研究參考，以便使所有貨幣政策決策的參與者都能夠對社會負責，對歷史負責，對未來負責。

3、 應進一步理順監管部門職能

值得注意的是，在此次加強宏觀調控的過程中，一些監管部門也紛紛加入其中，而一些監管部門本身也存在著制度性缺陷。

首先，據基層監管部門反映，由于此輪宏觀調控中國家發改委唱了主角，限制了人民銀行作用的發揮，于是，人民銀行的一些同志就以金融穩定職能為由，去爭監管權。由于我們關于央行金融穩定職能的定義比較寬泛，于是自然又會與剛剛成立的銀監會發生摩擦和沖突；另一方面，負責銀行監管的銀監會卻又反過來實施“宏觀調控”，甚至是行業調控，微觀調控，直接指令商業銀行貸什么不貸什么。以致于一些專家學者反映：“現在是該搞調控的去抓了監管，而該抓監管的去搞了調控”。

當初，我們主張將貨幣政策與銀行監管兩項職能相對分離，一個重要的理由就是希望銀行監管力度能夠保持相對穩定，以防止銀行監管力度跟隨銀根的松緊而同步振蕩。但令人遺憾的是，在此輪宏觀調控中，銀行監管最終還是跟著宏觀調控走了，甚至沖到了宏觀調控的“第一線”。

監管部門一旦加入到宏觀調控行列，就有可能出現監管的尺度隨著銀根的松緊而時緊時松，不僅會使投資者和經營者們無所適從，也會導致監管本身出現不公平現象。以環境保護為例，如果環保標準時高時低，經濟過熱的時候就提高標準，限制準入；而當經濟形勢下滑的時候，為了鼓勵投資，就降低環保標準，那么，由于經濟周期的存在有其客觀必然性，投資的高漲和低谷總是會反復出現，因此作為監管者，恐怕永遠無法實現自己的監管目標。

再次，由于我們在制度設計上對監管部門同時還賦予了一些主管部門的使命，因此，監管部門不僅要負責規范市場行為，而且還要負責推動市場的發展和維護市場的“繁榮”。由于監管職能和主管職能之間存在著目標沖突，又由于市場規范與否難以具體量化，難以體現出部門“政績”，再加上受計劃經濟傳統思維方式的影響，因此在實際工作中，監管部門往往會不知不覺地將推動市場的發展、維護市場的“繁榮”作為自己的“頭號任務”，進而為了推動市場發展和維護市場繁榮而放松監管力度，導致“一手（抓發展）硬、一手（抓監管）軟”的現象發生。

為了推動市場發展、維護市場繁榮，監管部門有時就不得不進行“托市”或“護短”，從而導致監管部門在不知不覺中被監管者所“俘獲”，成為被監管者的利益代言人。這也就是為什么一旦有專家學者提醒某一行業或領域有可能出現“泡沫”時，最先跳出來加以反駁的，往往正是我們的監管（主管）部門。

因此，從改革的大方向來看，一方面，應當將監管部門從宏觀調控序列中排除出去，使其監管力度能夠保持相對穩定，不再受宏觀經濟政策的左右；另一方面，則應盡快將監管部門的主管職能剝離出去，將發展的任務交給企業去做，將利益代言人的角色交給行業協會去做，使監管部門能夠專心于市場監管，而不必再去為市場一時的價格漲跌或增長快慢負責。

三、宏觀調控的事后階段
在宏觀調控的事后階段要能夠問責，就是哪個部門出臺了什么樣的政策，政策是如何出臺的、如何實施的，以及政策的最終效果如何等等，都要能夠做到可問責。

1 建立及時糾錯機制，重視中立部門意見

回顧過去，從1958年搞人民公社、“大躍進”，到1978年開始農村改革，搞承包制，我們糾正錯誤花了整整20年的時間。而這20年，正是日本經濟高速增長、“四小龍”快速崛起的20年。

任何社會，任何組織，要想減少決策失誤，減少因決策失誤所帶來的損失，就必須建立起一套及時而有效的糾錯機制。在封建社會，主要是依靠諫官制度來防止決策失誤和及時糾錯；而在現代社會，則主要是依靠決策的規范化、透明化、科學化、民主化來加以實現。

因此，不僅應當在決策前注意聽取處于中立立場的政策研究機構和專家學者的意見；即使在決策以后，在政策的執行過程中，也應當允許政策研究機構和專家學者提出不同意見和政策建議。只有這樣，才能夠保證一旦出現決策失誤也能夠得到及時糾正。

2、加強審計部門獨立

應當賦予審計工作一個新的作用：防止一些政府部門借宏觀調控之名牟取部門利益最大化，確保宏觀經濟政策的實施效果。

最近一個時期以來，在中央高層的大力支持下，審計工作做得比較出色，受到社會公眾的一致好評。但是，有誰能夠保證下屆政府、下下屆政府時，審計部門也能夠如此盡心盡職？因此，恐怕還是要從制度上加以保障。簡而言之，就是要增強審計部門的獨立性。

3、強化司法部門的垂直性和獨立性

加強宏觀調控難免會出現中央政府的宏觀調控政策與地方政府的政策法規之間發生沖突，以及與民營企業、外資企業發生沖突的現象。因此就需要有一個客觀的最終裁判者。在市場經濟條件下，這個最終裁判者就是最高法院。

總而言之，為了保持宏觀經濟的長期穩定、保證國家的長治久安，我們必須加快推進行政體制改革，加強對政府部門的行政制衡和約束機制，改革宏觀調控體系及調控方式，加強宏觀調控的決策的規范化、透明化、科學化和民主化。

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（作者系國務院發展研究中心研究員。作者聲明：以上分析純屬學術研究，對事不對人，對體制不對單位；有關觀點純屬作者個人觀點，與所在單位無關，與本刊立場無關）

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